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Le développement durable, un référentiel pour l’action publique entre attractivité et tensions

Sustainable Development: a Reference for Public Policy; Its Attractivity and the Tensions
Helga-Jane Scarwell et Isabelle Roussel
p. 23-33

Résumés

La notion de développement durable semble bénéficier depuis quelques années d’un contexte favorable à sa mise en œuvre. Mais la question est de savoir si ce « buissonnement normatif » est suivi d’effets. À ce titre, l’applicabilité d’une notion passe nécessairement par le filtre des pratiques locales qui éprouvent sa robustesse et sa pertinence, c’est dans cet esprit que nous tenterons de montrer comment ce principe est intégré par les politiques ou comment celles-ci font mine de l’intégrer pour complexifier les enjeux. On formulera l’hypothèse que les principes du développement durable, à travers des pratiques judicieuses, offrent aux pouvoirs publics locaux une opportunité pour redonner à l’environnement ses multiples dimensions spatiales et sociales.

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Texte intégral

  • 1 Les réflexions présentées sont le fruit de plusieurs recherches initiées au sein de plusieurs progr (...)
  • 2 Le concept du développement durable trouve ses origines théoriques dans le milieu du XIXe siècle. U (...)

1La notion de développement durable semble bénéficier depuis quelques années d’un contexte favorable à sa mise en œuvre au niveau local  : diffusion de la notion et usage récurrent dans de nombreux discours politiques ; intégration parmi les objectifs prioritaires des politiques territoriales, lois et réglementations, et surtout programmes incitatifs1, mis en œuvre aux niveaux communautaire et étatique. À ce titre, sa prégnance forte dans la vie publique2 confine, selon certains « au bégaiement ». Aussi, dira-t-on peut-être que c’est ici une réflexion supplémentaire sur le développement durable et ses implications. C’est vrai et c’est heureux, tant aujourd’hui cette notion est déclinée d’un trop grand nombre de manières, au point qu’elle est devenue un « fourre-tout ». Les différentes acceptions, les ambiguïtés et les attentes contradictoires n’en permettent plus une lecture clarifiée, un mode d’emploi simplifié, dans un environnement marqué par la concurrence et la mondialisation. Ainsi, l’idée assez largement répandue que le « développement durable » participerait à l’aménagement du territoire serait le nouveau leitmotiv en ce début de XXIe siècle. Le caractère durable du développement introduit désormais une nouvelle donne : l’harmonie territoriale, finalité de l’aménagement, s’enrichit d’une dimension écologique et de préoccupations sociales en même temps qu’elle s’affranchit de la temporalité. « Chaque génération devant pouvoir compter sur un territoire au moins aussi hospitalier que celui des générations qui l’ont précédée » (Girardon, 2006, p. 202).

2Mais la question est de savoir si ce « buissonnement normatif » (Dupuy, 1991) est suivi d’effets. L’applicabilité d’une théorie passe nécessairement par le filtre des pratiques locales qui éprouvent sa robustesse et sa pertinence. Dans cette perspective, nous tenterons de montrer comment ce principe est intégré par les politiques ou comment celles-ci font mine de l’intégrer pour complexifier les enjeux. On formulera l’hypothèse que les principes du développement durable, à travers des pratiques judicieuses, offrent aux pouvoirs publics locaux une opportunité pour redonner à l’environnement ses multiples dimensions spatiales et sociales. Aussi est-il tout à fait pertinent de nous demander si les autorités locales se mobilisent de manière stratégique avec la volonté de mettre en œuvre de nouvelles politiques ou si elles ont fait évoluer leur discours pour être dans « l’air du temps  » ou pour capter de nouvelles opportunités de financement ? À ce titre, à défaut d’élargir le contenu notionnel du « développement durable », il nous revient de revisiter les politiques publiques menées ces dernières années à travers des approches qui s’en réclament pour apprécier la qualité des réponses apportées.

3Sur la base de ses traductions opérationnelles, qui ne prétendent pas à l’exhaustivité, nous avons retenu, d’une part, la thématique du «  renouvellement urbain », qui apparaît souvent comme une mise en application à la ville du développement durable, ainsi qu’une l’illustration d’un changement de paradigme, passage à la ville durable, et d’autre part, les questions « des inégalités environnementales » ou de l’équité en matière d’environnement qui n’ont guère été abordées au plan de la recherche, comme à celui des pratiques sociales en France et ne le sont souvent, quand il est question de développement durable, que de façon biaisée à travers la notion d’équité intergénérationnelle.

4En passant au crible du « développement durable » ces deux thématiques, nous voudrions montrer comment sont mises en scène des démarches locales qui se réclament ouvertement du développement durable dans un cas (1) et comment, à l’inverse, les inégalités environnementales qui relèvent d’une appréhension de la dimension éthique du développement durable, sont souvent masquées derrière des constructions collectives à caractère technique, social ou politique large (politique de la ville), qui constituent une sorte d’écran quant à une appréhension fine des inégalités au plan environnemental, masquées par la prévalence d’approches plus spécifiquement sociales (2).

5En tentant d’articuler équité sociale, efficacité économique et protection de l’environnement, le développement durable dans son principe général ne se présente-t-il pas comme une réponse opérationnelle à la prise en compte simultanée des interactions entre sphère sociale et environnementale ?

1. Le renouvellement urbain ou la durabilité inachevée

6Compte tenu de l’ampleur des héritages et de la faillite des outils de reconversion économique essayés, de nombreuses agglomérations se sont lancées dans des projets de renouvellement urbain qui ont cristallisé l’ensemble des efforts consentis. Même si les deux concepts de ville durable et de renouvellement urbain paraissent complémentaires, dans la pratique, ils sont restés très distincts l’un de l’autre. On peut se demander en quoi le renouvellement urbain procède de la ville durable et pourquoi la durabilité de la ville renouvelée reste inachevée. On peut également s’interroger sur la capacité de la durabilité à compléter la démarche de renouvellement urbain en œuvre ou se demander plutôt s’il s’agit d’un rendez-vous manqué ?

7Le renouvellement urbain est un concept opérationnel utilisé par les urbanistes et les acteurs de la politique de la ville dans la plupart des villes européennes, tandis que le concept de développement durable urbain est un référentiel plus englobant pour l’action publique, dont les traductions concrètes sont encore expérimentales et peu développées en France.

  • 3 Loi N° 2000-1208 du 13 Décembre 2000 relative à la Solidarité, au renouvellement urbain.

8Ces deux problématiques apparaissent complémentaires. Elles se sont construites parallèlement surtout au cours de la décennie quatre-vingt-dix. Elles sont devenues des préoccupations montantes et, depuis quelques années, convergent sur un mode plus théorique qu’opérationnel (par exemple dans la loi « Solidarité et Renouvellement Urbain » en France)3. Le renouvellement urbain contribue à la durabilité dans la mesure où il réintègre des morceaux de ville dévitalisés et stigmatisés dans le fonctionnement urbain, et qu’il freine l’étalement urbain et ses impacts négatifs sur l’environnement, l’agriculture, les paysages. Le développement durable, quant à lui, confère une légitimité supplémentaire au renouvellement urbain en lui donnant une dimension environnementale.

9Ces deux approches partagent une vision critique assez forte, portant à la fois sur l’évolution des villes durant ces quarante dernières années et sur l’insuffisance de l’intervention publique face aux dégradations écologiques et aux ségrégations socio-spatiales. Le développement durable se référant à des échelles spatio-temporelles plus larges, on peut considérer que les deux problématiques sont emboîtées, la ville durable représentant un horizon et une ambition politiques de portée plus lointaine.

10Ces deux principes se conjuguent pour construire la ville de demain en réponse aux enjeux établis à partir de constats de dysfonctionnements hérités d’un passé industriel.

11En s’interrogeant sur les principes communs aux deux concepts, il est possible de mieux saisir l’articulation entre ces deux notions de manière à ce qu’elles puissent s’étayer l’une et l’autre à partir de choix stratégiques dont la mise en œuvre suppose un certain nombre de changements profonds d’ordre culturel, économique et politique. Comme le souligne C. Emélianoff (2004), « la problématique du développement durable s’est donc greffée sur une politique ancienne de renouvellement urbain. Cette continuité limite l’apport ou « la valeur ajoutée » du développement durable, qui n’est explicite que pour la participation du public ou la prise en considération de l’environnement dans la vie quotidienne ».

1.1. Le renouvellement urbain présente des caractères de durabilité et s’impose là où la ville n’était plus durable

12Ces principes stratégiques et opérationnels (ville durable et renouvellement urbain) s’appliquent à des villes qui doivent souvent gérer de lourds héritages du passé en faisant appel à des solidarités qui se nouent à différentes échelles ; ils s’appuient sur un renouveau qualitatif de la ville avec toutes les ambiguïtés liées à la notion de qualité appliquée à l’urbanité dans le souci de redynamiser la ville pour limiter son expansion spatiale. Ils reposent également sur une éthique d’équité sociale dont la mise en œuvre suppose un renouveau des politiques publiques permettant aux habitants de participer à la construction de leur ville au sein d’une gouvernance difficile à imaginer dans le cadre d’une décentralisation inachevée.

13La comparaison entre les deux notions ne peut s’appliquer qu’aux villes qui, après une période de prospérité, ne fonctionnent plus. Le déclin économique et les problèmes sociaux entraînent alors la ville, dans une spirale négative qui illustre le caractère insoutenable du développement précédent et la nécessaire intervention extérieure sur un territoire qui « ne fonctionne plus » et se paupérise rapidement. Ce déclin de la ville se situe aussi bien sur le plan qualitatif que quantitatif : perte d’image, manque d’attractivité... Le diagnostic du dysfonctionnement urbain et de ses séquelles socio-économiques n’est plus à faire.

14Cette dégradation urbaine qui s’accélère dans un processus insoutenable impose un certain nombre d’actions qui se sont inscrites dans les pratiques du renouvellement urbain ou de la régénération urbaine. Le renouvellement urbain consiste à faire en sorte que les villes se transforment et trouvent de nouveaux équilibres économiques, spatiaux, humains. Les objectifs consistent à développer la ville, à l’embellir, à l’unifier. On perçoit aujourd’hui un intérêt nouveau pour la question foncière. Il est devenu évident pour beaucoup que la notion de « développement durable » des agglomérations et des pays renvoie précisément au recyclage des terrains urbains et à la reconstruction de la ville sur elle-même plutôt qu’à la poursuite de l’extension périphérique. Les arguments économiques et environnementaux que l’on met souvent en avant se doublent d’un enjeu aussi ambitieux : il s’agit tout simplement de renforcer la qualité de la vie dans les zones urbaines existantes, en y maintenant population et activités. C’est pourquoi le renouvellement urbain ne peut pas s’affranchir d’objectifs environnementaux dans une perspective de durabilité forte. L’inscription de cette thématique dans le temps long impose nécessairement une convergence avec les principes de la ville durable. Le renouvellement urbain s’appuie sur les données environnementales pour renouveler l’image mais cette perspective est-elle celle du développement durable ?

15Le développement durable impose une approche environnementale globale supplémentaire : c’est celle qui relève de l’échelle des enjeux liés au changement climatique. La notion d’impact ne se mesure plus uniquement en termes sanitaires mais ils doivent être évalués à une échelle spatio-temporelle plus large. La nécessaire facette environnementale du renouvellement urbain devrait aller au-delà de l’hygiénisme et de la « propreté » de l’image, elle devrait s’inscrire dans la perspective d’une échelle beaucoup plus large qui est celle du développement durable et de ses préoccupations planétaires dans la mesure où les villes contribuent largement aux pollutions globales.

16La durabilité va au-delà de l’idée d’environnement que se fait la ville renouvelée qui a tendance à réduire l’approche de la qualité de la vie à ses aspects négatifs répondant à des normes destinées à prévenir les maladies. La notion de salubrité de l’habitat a montré ses limites. La qualité du cadre de vie ne peut se limiter à la résorption des pollutions, à la propreté et à la lutte contre l’habitat insalubre. Les aménités urbaines vont bien au-delà de cette vision très matérialiste de la qualité qui exige une dimension sociale. Le développement durable implique une exigence d’intégration et la nécessaire articulation de toutes les composantes de l’environnement urbain sur plusieurs échelles spatio-temporelles. En définitive, la durabilité urbaine s’impose de manière inéluctable, mais par approximations successives, interrogeant la gestion de la ville dans sa globalité à travers ses multiples composantes sociales, politiques, écologiques, culturelles etc... sans lesquelles le développement ne pourra qu’être « bancal » et incomplet.

1.2. La qualité prônée par le renouvellement urbain utilise l’environnement comme image

17Les démarches de renouvellement urbain et de durabilité se croisent sur une exigence de qualité qui suscite bien des questions abordées par E. Torrés (2001). « Les notions de qualité et de durabilité entrent dans des relations équivoques. Un développement peut être durable et générer une qualité des lieux médiocre. La durabilité renvoie à une tension forte sur la permanence du développement dans le temps relativement à plusieurs contraintes (économique, écologique et sociale). Elle pose la question de la survie. La qualité interroge avec moins de tension la performance de notre développement à un moment donné dans des domaines qui peuvent être très larges. Les deux notions peuvent s’interpénétrer si l’on considère que la durabilité est la composante minimale et indispensable de la qualité de notre développement ou que la durabilité de notre développement ne peut être assurée sans une qualité ressentie comme telle par les populations, des conditions de vie qu’il produit  ». Ces deux démarches ont pour objectifs communs d’enrayer le déclin des centres villes et premières couronnes, de reconstruire l’attractivité de la ville dense, d’offrir des alternatives à l’habitat périurbain, de « ramener les habitants au centre ». Mais aussi de casser l’image négative.

18L’inversion d’une spirale de déqualification négative vers la mise en place d’une requalification ayant un effet d’entraînement dans tous les domaines fait partie de l’essence même du concept de renouvellement urbain qui a ainsi pour objectif de renforcer l’urbanité par la maîtrise des nuisances et la promotion des aménités urbaines. Si le renouvellement urbain insiste sur l’attractivité en termes de qualité de l’image, l’ambition consiste à faire coïncider qualité du cadre de vie et qualité de vie. Si les chemins entre le renouvellement urbain et la ville durable sont différents, à terme, peut-être sont-ils appelés à se rencontrer ?

19Les causes de l’étalement urbain ont été bien identifiées : coût du foncier, changement des structures familiales, choix de la propriété individuelle, utilisation massive de la voiture qui permet la contraction de l’espace-temps (Da Cunha, 2005). Les choix à opérer dans le sens de la durabilité vont plutôt vers une ville dense, tendance que l’on oppose à celle de l’hygiénisme qui, par souci de santé publique, a fait la promotion de l’habitat pavillonnaire avec un jardin. Les « cercles vicieux » de l’étalement urbain ont été décrits de manière précise (Bochet, 2005). Pour des raisons différentes, le renouvellement urbain et la ville durable optent en faveur de la ville compacte. Le renouvellement urbain suppose de limiter l’extension de la ville pour inciter à retrouver l’urbanité de la ville centre et à recycler les zones dégradées par l’industrie ou par des logements vétustes.

20L’option de la ville durable en faveur de la ville compacte présente des motivations plus environnementales ayant pour objectif de limiter la consommation d’espace et d’énergie. Les diagrammes montrant le lien entre la consommation énergétique et la densité urbaine ont pesé lourdement dans la définition de stratégies urbaines moins consommatrices d’espace. Les méfaits de l’étalement urbain ont généré une réflexion sur la combinaison possible entre réseaux et territoires (Dupuy, 1991) de manière à mieux structurer l’espace bâti autour de pôles concentrant les réseaux et les services. Marc Wiel (1999) a mis en évidence les liens entre l’urbanisation et les transports au sein d’un espace-temps que la généralisation de la voiture individuelle a rendu plus flexible. Cependant, les transports en commun ne peuvent pas contrecarrer le mouvement naturel en faveur de la périurbanisation guidée par des impératifs fonciers qui imposent une différenciation de plus en plus grande entre les lieux de travail et le logement. Ce mouvement de l’étalement urbain, autour de la ville est spontané, guidé par des opportunités foncières peu maîtrisées par les maires des communes périurbaines qui ne résistent pas devant l’afflux de ressources et d’habitants. Le mouvement en faveur de la campagne part d’une double motivation : une motivation négative à travers la fuite de la ville, de ses prix exorbitants et de ses nuisances, mais ce mouvement se double également d’une motivation en faveur de l’attractivité de la campagne à travers un jardin, une maison individuelle et un logement plus spacieux. À ce mouvement spontané, s’oppose celui beaucoup plus volontariste du recentrage vers la ville à grand renfort d’opérations de grande ampleur drainant des financements importants dont les effets bénéfiques ne seront visibles qu’à plus long terme.

21Or, le mouvement du renouvellement urbain, comme le montre l’exemple du parc de la Deûle dans la métropole lilloise (Franchomme, 2005) s’est beaucoup plus attaché à améliorer la qualité des quartiers dégradés qu’à freiner l’étalement urbain. Au contraire, les actions entreprises pour revaloriser une ceinture verte au sud-ouest de l’agglomération lilloise ont eu pour conséquence de revaloriser l’image de ces banlieues dégradées et d’encourager les constructions neuves à la faveur d’une maîtrise foncière défaillante de la part de Lille Métropole Communauté Urbaine.

22Renouvellement urbain et ville durable sont deux démarches qui font l’objet de reconnaissances politiques opposées. Pourtant, la connexion entre ces deux démarches permettrait d’affecter des moyens humains et financiers aux projets de ville durable, tandis que les réflexions à l’échelle du développement durable donneraient plus d’ampleur aux expériences de renouvellement urbain qui risquent d’être trop sectorisées et de ne pas être suffisantes pour s’affranchir de la stigmatisation redoutée.

23Ces chemins se situent dans un contexte économique difficile à réformer totalement, même si les partisans de la ville durable rêvent d’une économie plus solidaire et moins marchande.

24La ville renouvelée et son application montrent les limites du concept de développement durable. En effet, la mobilisation cristallisée autour de la ville renouvelée prouve combien les questions sociales pèsent davantage dans les politiques françaises que les questions environnementales. Celles-ci sont convoquées, au sein de la démarche de ville renouvelée, d’abord, comme facteur de renouvellement de l’image.

25Cependant, les actions menées au titre de la qualité environnementale (HQE, toits filtrants, eau recyclée..) dans la démarche de renouvellement urbain, n’ont-elles pas pour effet « pervers » d’accroître les inégalités en excluant de cette approche qualitative tous ceux qui n’ont pas les moyens d’investir dans une qualité durable ? Par exemple, le surcoût imposé à court terme par la haute qualité environnementale n’est-il pas un facteur de discrimination ? Comment l’action publique peut-elle intervenir pour permettre d’offrir à tous des alternatives respectueuses de l’environnement ? Durabilité et renouvellement urbain se retrouvent sur la question de l’habitat, laquelle est souvent délaissée par les pouvoirs publics désireux d’assurer un redéploiement économique à leur cité en déshérence. De même, l’habitat constitue le creuset des inégalités environnementales. Poser la question des enjeux sociaux et environnementaux du développement urbain consiste à s’interroger sur les inégalités écologiques, lesquelles visent à ramener sur le devant de la scène la question des inégalités souvent masquées derrière la politique de la ville, intégrant par principe l’égalité, ce qui rend difficile la prise de décision à des échelles fines.

2. Regards croisés sur les inégalités à travers le prisme du développement durable : inégalités sociales, inégalités environnementales

  • 4 Les réflexions présentées dans cette partie ont donné lieu à des entretiens avec des élus de la mét (...)

26La question de la justice environnementale en France a un sens fort qui interroge l’appréhension de la dimension éthique du développement durable (Charles et Kalaora, 2003). Cette dimension éthique est souvent passée sous silence. Ainsi, les conditions pratiques d'une justice en relation avec un développement durable semblent avoir été moins étudiées que la volonté de réconcilier écologie et économie. Ces questions concernent et interrogent l’ensemble des publics, par-delà les praticiens de la ville et de l’environnement qui redoutent les effets pervers des politiques menées notamment en faveur de la qualité du cadre de vie4. En effet, les inégalités sociales s’accompagnent souvent d’inégalités environnementales. Face à la force de l’inscription collective du paradigme du social, l’environnement n’a guère réussi à s’imposer comme un vecteur d’interrogation théorique et pratique pleinement accepté, conservant un statut hybride qui minore sa position dans la hiérarchie des problématiques et de leur reconnaissance.

27Pour autant, lorsqu’on soumet la question de la ségrégation résidentielle à un examen critique en la soumettant à une confrontation avec les pratiques des acteurs concernés et les observations de terrain, il apparaît que les questions sociales (pauvreté, précarité, chômage, vulnérabilité de certaines populations, exclusion, mais aussi différenciation sociale, inégalités socio-économiques, etc.) et les questions environnementales sont liées au développement durable qui se caractérise par l’équité territoriale intra générationnelle.

28Pour autant, les enjeux sociaux et environnementaux ont longtemps été dissociés dans notre société, accordant une priorité théorique et d’action aux premiers.

  • 5 Voir, sur ces questions, « Le Bip 40, un baromètre des inégalités et de la pauvreté », Alternatives (...)

29En France, cette question a peu été abordée, tant au niveau de la recherche que sur le plan des pratiques sociales. Quand il est question d’inégalité environnementale, cette thématique est abordée de manière biaisée (Jonas, 1990). Faut-il penser que la notion de développement durable, de par la multiplicité des composantes qu’elle recouvre, peut en effet constituer une sorte d’écran quant à une appréhension fine des inégalités au plan environnemental, masquées par la prévalence d’approches plus spécifiquement sociales ? Cette dimension morale et plus largement philosophique est inséparable d’une vision politique et de ses implications spatiales (Maurin, 2004) avec toutes les interrogations en termes de gouvernance et de subsidiarité que cela suppose5 (Quelle base spatiale pour l’équité ?). Aussi, comment transformer le sens des concepts politiques ayant aujourd’hui encore validité pour les adapter au monde présent et à celui que l’on cherche à lui substituer (Renault, 2005) ?

2.1. Les questions relatives aux inégalités sociales renvoient souvent à celles des inégalités environnementales

  • 6 Loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.
  • 7 Entré en application dans le courant de l'année 2005, le Plan de Cohésion Sociale agit simultanémen (...)
  • 8 Le programme d’action pour l’année de l’Égalité des Chances.

30Désormais, les inégalités au nom d’une certaine justice doivent être corrigées par les pouvoirs publics, comme l’énonce la loi sur l’égalité des chances (2006)6 soit à travers le développement de dispositifs de solidarité (exemple du plan de cohésion sociale 2004)7, soit à travers ce qu’on appelle les discriminations positives (Ghorra-Gobin, 2006, p. 154) ou relayés par des initiatives ministérielles (appel à projet pour l’enseignement supérieur)8. Pour autant, comment identifier et porter secours aux personnes sensibles ?

31La vulnérabilité s’applique-t-elle au territoire ou aux personnes ? Si le territoire demeure nécessairement « une catégorie d’action », il ne peut être une cible unique au risque d’oublier «  une fraction non négligeable des plus démunis, installés ailleurs, dans les interstices des territoires jugés « non sensibles » (Maurin, 2004). De ce fait, les acteurs de terrain se posent de nombreuses questions quant au sens qu’ils donnent aux politiques. Parmi les questions les plus récentes, une première catégorie comprend celles qui ont trait aux inégalités engendrées par le coût de la qualité environnementale, une autre sur la classification des inégalités sanitaires en questions sociales ou environnementales ou encore celles qui concernent les compensations possibles en cas d’injustice. Enfin, une dernière catégorie porte sur la question de savoir si l’accessibilité des ressources est une donnée suffisante.

32Cette « mise en dispute » des problèmes ne doit pas contribuer à leur « mise à distance » ? Si les actions menées au titre de la qualité environnementale ont pour effet « pervers » d’accroître les inégalités en excluant de cette approche qualitative les populations sensibles, ne peut-on pas craindre que des habitants, impliqués dans une spirale négative ne puissent plus qu’opter pour des choix par défaut ? Dans cette perspective, les choix sont-ils toujours possibles pour l’ensemble des individus ? À l’exemple du bilan des indicateurs des ZUS (Observatoire des Zones urbaines sensibles, rapport 2004) il ressort que les indicateurs environnementaux sont également négatifs dans ces zones sensibles, souvent situées dans des quartiers dévalorisés par la présence d’une usine ou d’autres sources éventuelles de nuisances. Le développement durable n’est-il pas, parfois, un habillage communicationnel permettant de poursuivre des politiques de développement économique souvent bien éloignées des aspirations des habitants ? Les analyses des politiques initiées au nom du développement durable et leur inscription territoriale renvoient nécessairement à la question de leur sens et de leur finalité. C’est à tous ces questionnements que l’approche par les inégalités environnementales tente d’apporter de nouveaux éclairages.

33La contribution de la notion de « développement durable » a été d’élargir le champ des indicateurs aux dimensions économiques et sociales. Il y a là matière à une ample réflexion engagée à différents niveaux, quant à des indicateurs bruts ou à des regroupements possibles de ces indicateurs, à leurs significations, à leurs usages, à leur portée et à leurs limites. L’appréhension par les acteurs de ces indicateurs ne peut être exclue tant de leur mise en œuvre même que de l’analyse de leur démarche.

34De même, ces questions renvoient à des réflexions qui intègrent plusieurs plans et doivent croiser le domaine du sensible et de la qualité de vie avec des aspects environnementaux et sanitaires tout en interférant avec le poids des facteurs sociaux. Ces niveaux d’analyses théoriques posent la question de leur appréciation et de leur éventuelle quantification, mais aussi de leur possible hiérarchisation ainsi que du niveau spatial auquel s’effectuent ces mesures depuis l’individu jusqu’aux multiples dimensions possibles du territoire.

35Face à la complexité de la société (Touraine, 2005), les outils classiques de l’approche du réel sont aujourd’hui en débat, en raison de la production d’indicateurs statistiques relevant d’échelles multi-scalaires qui ne permettent pas toujours d’analyser finement ces inégalités à une échelle pertinente et significative, tel que le niveau des quartiers, voire de l’îlot. Interroger les indicateurs de disparités environnementales, c’est aussi réévaluer les dimensions spatiales et sociales de l’environnement.

36La prégnance du territoire en France soulève une réelle interrogation quant aux effets de stigmatisation qu’elle peut induire. L’enfermement territorial n’est pas la seule source d’anxiété, l’absence de passerelles et les blocages dans les trajectoires individuelles représentent aussi une source d’inégalité. À ce titre, « c’est donc notre modèle de société tout entier qu’il faut interroger » (Maurin, 2004). Sur ce point, on devine l’ampleur de la tâche, laquelle doit s’accompagner de la prise en charge par les politiques publiques.

2.2. Le Développement durable, révélateur de dysfonctionnements : étanchéité entre les questions sociales et écologiques (Theys, 2005)

37Au regard de ces évolutions viennent se greffer des préoccupations environnementales qui, bien souvent, se conjuguent avec la qualité résidentielle et accroissent ainsi les disparités sociales.

  • 9 Cf M. Gross, « Unexpected interactions. Georg Simmel and the Observation of Nature », Journal of cl (...)

38On connaît par ailleurs la difficulté à ce que se constitue et prenne véritablement force et sens en France le paradigme environnemental, dont le statut dans le champ de la théorie du social au sens large est resté marginal, malgré quelques apports significatifs (Garnier, 2003, Charles et Kalaora, 2003). Cela tient à la prééminence dans la tradition française d’un paradigme social appréhendé par les sociologues de l’environnement comme « exemptionnalité humaine » (human exemptionalism, Catton et Dunlap, 1978), central pour les sciences sociales mais valant également pour une bonne part de la géographie (Charles et Kalaora, 2005). Un tel paradigme privilégie une approche spécifiquement inter-humaine, excluant toute assimilation du monde naturel dans ses relations aux sociétés humaines, reflétant la capacité apparente des sociétés développées à s’affranchir des contraintes naturelles. Plus largement, on peut considérer que les sciences sociales sont, dans le champ français, sujet (et victimes) d’une véritable ontologisation du social à travers la connaissance qu’elles en produisent, supposée constitutive de la réalité individuelle et collective. Les perspectives théoriques développées par Simmel9 ou Elias et leur distance d’avec ce paradigme social permettent de prendre la mesure de la prévalence de cette vision ontologique du social et de l’ampleur de son ancrage tant dans le travail et la vision des chercheurs que dans celle, spontanée, du public.

  • 10 Cynthia GHORRA-GOBIN, Les États-Unis entre local et mondial, Presses de Sciences- Po, Paris, 2000, (...)
  • 11 John Rawls, A Theory of Justice.
  • 12 Pour un survol des tentatives d’étendre la théorie de Rawls à la justice environnementale, on lira (...)

39Depuis peu, la cohérence entre les inégalités sociales et les inégalités environnementales a fait l’objet de travaux illustrant la notion de « justice environnementale »10, mais aussi l’accès aux ressources de la terre, de même que la sécurité environnementale, lesquelles relèvent de la justice (Rawls)11 au même titre que la redistribution des avantages économiques. Aussi comment éviter de penser à l’environnement sous l’angle de la distribution juste des inconvénients et des avantages qui lui sont rattachés12 ?

  • 13 Wenz Peter, 1988 : Environmental Justice, Albany, State University of New York Press, 1988.
  • 14 On lira avec profit d’autres auteurs sur ce sujet ; Cooper, David E. et Joy A. Palmer, dir., Just E (...)

40Peter Wenz, par exemple, croit que l’environnement s’avère typiquement du ressort de la justice en raison des conditions qu’il fait inévitablement peser sur la qualité et le type de vie que peuvent espérer connaître un individu ou un groupe de citoyens13. À ce titre, la protection de l’environnement et sa détérioration éventuelle entraînent des coûts et des inconvénients à partager de manière juste parmi les citoyens14. Comment ne pas souligner la centralité de la question de la justice dans le développement durable ?

  • 15 Jacques Theys, 2000 : « Quand inégalités sociales et inégalités écologiques se cumulent » in « Déve (...)
  • 16 Cyria Emelianoff, 2001 : « La ville durable, un modèle émergent » - Thèse de doctorat (université d (...)
  • 17 IGE, 2005 : Les inégalités écologiques en milieu urbain, la Documentation française : http://lesrap (...)

41Néanmoins, compte tenu de la complexité du sujet, on ne dispose pas d’un cadre conceptuel satisfaisant pour faire aboutir des réflexions croisant dimensions environnementales, techniques, politiques et morales. Les acteurs de terrain perçoivent que les outils dont ils disposent, les procédures qu’ils appliquent sont souvent en discordance avec les résultats observés. Pour autant, la difficulté à évaluer ou mesurer ces inégalités environnementales ne doit pas constituer un frein, car la première des injustices demeure l'exclusion et le déni de reconnaissance de ces territoires qui deviennent les « laissés pour compte de l’attractivité » (Girardon, p. 221). La diffusion de la notion de « développement durable implique une interprétation plus englobante en jouxtant, aux côtés des aspects écologiques et environnementaux, les préceptes d’une société juste et équitable et d’un développement socio-économique respectueux de l’environnement et des besoins fondamentaux nécessaires à la vie et à son maintien ». Comme le soulignait Ignacy Sachs (1981) dans ses premiers essais entourant la définition d’« éco développement », le développement est « un tout. Les dimensions culturelles, sociales, économiques, institutionnelles, politiques et écologiques doivent être traitées dans leurs interrelations par une politique intégrée. » (Sachs, 1981, p. 139) « ...le problème que nous avons à examiner est celui de l’harmonisation entre les stratégies de la croissance socio-économique et la gestion de l’environnement avec ses trois aspects  : ressources, espace et qualité du milieu physique. [...] En franchissant un pas de plus, on peut dire que nous aurons à examiner les projets de civilisation où le socio-économique et l’écologique sont étroitement imbriqués. » (Sachs 1981, p. 21). Nul doute que les questions des inégalités sociales et environnementales sont enchâssées dans l’élaboration des politiques publiques. À ce titre, le développement économique comporte un devoir inéluctable de justice sociale ; le développement sous-entend un progrès qualitatif tout autant que quantitatif et une obligation d’insérer à cette stratégie d’application des indicateurs et des mesures de suivi pour analyser les résultats des actions orientées vers un développement durable. Mais, à la lutte contre les nuisances s'ajoutent des thèmes plus transversaux et notamment la participation citoyenne. Faut-il en conclure comme Jacques Theys et Cyria Emelianoff qu’en voulant « concilier l'inconciliable, la ville durable risque de buter sur des contradictions insurmontables » ? (Theys, 200015, Emelianoff, 200116, Theys et Emelianoff, 2001). Sur ce point, une première réponse émane d’un récent rapport de l’Inspection Générale de l’Environnement17 lequel définit sous le vocable d’inégalités écologiques un cumul d’inégalités d’accès à la qualité du cadre de vie et des inégalités dans l’exposition aux nuisances tout en omettant sciemment la question de l’inégalité des citoyens face aux démarches de participation. Pour le ministère de l’Écologie et du Développement durable, cela ressort des inégalités sociales. Le rapport précise que « s’il est vrai que les populations les plus défavorisées n’ont généralement pas la possibilité de fuir des situations écologiques dégradées, qu’elles ont une moindre capacité à réagir contre des projets susceptibles de détériorer leurs conditions et leur cadre de vie, ces premières constatations ne vident pas pour autant le sujet des inégalités écologiques comme s’efforcera de le démontrer la suite de ce rapport » (p. 9).

42Pourtant, démocratie et écologie n’ont-elles pas partie liée ? Faut-il penser que les « Rencontres de Nanterre sur les villes périphériques » (octobre, 2002) intitulées « Comment discriminations et inégalités ruinent la participation » n’ont trouvé aucun écho ? La protection de l’environnement ne doit-elle pas aussi être considérée, fondamentalement, comme un souci collectif en faveur de la justice sociale ? Cela conduit les pouvoirs publics à répondre à de nouveaux défis. Par-delà les discours enthousiastes et péremptoires des politiques, l’irruption de l’exigence environnementale dans le champ sociétal invite un certain nombre d’acteurs dont les autorités locales à se mobiliser de manière stratégique, avec la volonté de mettre en œuvre de nouvelles politiques publiques prenant en compte par exemple à la fois les problèmes de mobilité ou de consommation et plus globalement la complexité du monde.

43Puisque la notion de développement durable a davantage de valeur qu’incantatoire, mais qu’elle participe aussi du monde des idées, gageons qu’elle se fasse l’inspiratrice des choix effectués de façon effective par la société.

Conclusion

  • 18 La structure même des financements demandés à l’Agence laisse une faible marge de manœuvre sur des (...)

44La ferveur autour du « développement durable » est aujourd’hui beaucoup plus modérée qu’elle ne l’a été. De toute cette effervescence on ne retiendra qu’une évolution accélérée du concept de développement durable et une incapacité des gouvernements à rencontrer les objectifs qu’ils s’étaient fixés en 1992. Toutefois, si la surabondance et la sur-utilisation du terme en a quelque peu occulté le sens, il y a lieu de questionner l’importance relative que joue le développement durable au sein du développement de nos sociétés et surtout, de se rendre compte du véritable rôle qu’il pourrait occuper en tant que projet de société. Aussi, la dynamique créée par le renouvellement urbain montre combien les enjeux sociaux mobilisent plus facilement l’ensemble des acteurs de la ville que les enjeux environnementaux. En dépit des efforts réalisés pour faire apparaître des contraintes environnementales au sein des dossiers présentés à l’ANRU18, le développement durable est souvent invoqué, alors que le renouvellement urbain est concrétisé par des actions d’envergure. Le développement durable avec son volet social est plus facile à intégrer dans les politiques locales. Il peut alors devenir le « cheval de Troie » de l’environnement qui, par lui-même, impose une logique multiscalaire et appropriée par les habitants.

45En conséquence, le chemin emprunté par cette politique des petits pas est irréversible. Si la tentation du recyclage sans vision politique est grande, quelques principes d’aménagement semblent néanmoins acquis. En effet, quelles que soient les hésitations locales relatives à l’application de ce concept, on imagine mal un retour en arrière sur la voirie ou sur l’urbanisme sauvage. Reste à préciser un cadre conceptuel satisfaisant pour faire aboutir des réflexions associant les dimensions environnementales, techniques, politiques et morales et notamment pour l’élaboration de critères d’évaluation sur le croisement entre la justice, la société et l’environnement. Face à la complexité, l’un des apports de la notion de «  développement durable » est de rendre visible la dynamique qui la constitue et d’apporter un nouveau souffle, un nouveau référentiel à l’action publique.

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Notes

1 Les réflexions présentées sont le fruit de plusieurs recherches initiées au sein de plusieurs programmes environnementaux : MEDD/PUCA Développement durable et territoire : « Les démarches de développement durable, pertinence et apports effectifs dans la gestion de l’air et de l’eau : les exemples de Lille et de Saint-Étienne  », Responsable scientifique : Isabelle Roussel et un autre programme MEDD/PUCA « Élaborations de savoirs croisés sur les inégalités environnementales en contexte urbain et développement durable. », Responsable scientifique : Isabelle Roussel.

2 Le concept du développement durable trouve ses origines théoriques dans le milieu du XIXe siècle. Une vaste littérature a permis de raffiner la définition conceptuelle de cette notion que l’on associe souvent aux négociations internationales portant sur l’environnement et le développement et surtout aux travaux de la Commission Brundtland. Le concept a débuté à se forger très tôt, mais ce n’est qu’en 1980, avec la publication de la stratégie mondiale de la conservation (SMC), que le terme « développement durable » a été employé au sens qu’on lui attribue aujourd’hui. C’est en effet entre la publication de la SMC et la déclaration de Rio en passant par le rapport Brundtland Notre Avenir à tous, que le concept de développement durable a d’une part grandement évolué et, d’autre part, été le plus largement diffusé.

3 Loi N° 2000-1208 du 13 Décembre 2000 relative à la Solidarité, au renouvellement urbain.

4 Les réflexions présentées dans cette partie ont donné lieu à des entretiens avec des élus de la métropole lilloise entre le 1er mars et le 30 juin 2006.

5 Voir, sur ces questions, « Le Bip 40, un baromètre des inégalités et de la pauvreté », Alternatives Économiques n° 202, avril 2002 et « Développement et progrès social  : quels indicateurs choisir ? », Alternatives Économiques n° 211, février 2003. Cf. également Patrick Viveret, (2005), Reconsidérer la richesse, La Tour d’Aigues, Éditions de l’Aube.

6 Loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.

7 Entré en application dans le courant de l'année 2005, le Plan de Cohésion Sociale agit simultanément sur trois leviers fondamentaux : l'emploi, le logement et l'égalité des chances. Ce plan a été doté de moyens exceptionnels  : 12,8 milliards d'euros sur cinq ans. Il comporte 20 programmes et 107 mesures.

8 Le programme d’action pour l’année de l’Égalité des Chances.

9 Cf M. Gross, « Unexpected interactions. Georg Simmel and the Observation of Nature », Journal of classical sociology, 1 (3) : 395-414.

10 Cynthia GHORRA-GOBIN, Les États-Unis entre local et mondial, Presses de Sciences- Po, Paris, 2000, 287p. Mais aussi Lydie Laigle et Viola Oehler (février 2004) : « les enjeux sociaux et environnementaux du développement urbain : la question des inégalités écologiques » - Recherche exploratoire pour le PUCA / MELT.

11 John Rawls, A Theory of Justice.

12 Pour un survol des tentatives d’étendre la théorie de Rawls à la justice environnementale, on lira Manning, Russ, « Environmental Ethics and John Rawls’ Theory of Justice », Environmental Ethics, 3, 1981, p. 154-165 ; Singer, Brent A., « An Extension of Rawls’s Theory of Justice to Environmental Ethics », Environmental Ethics, 10, 1988, p. 217-232 ; Thero, Daniel P., « Rawls and Environmental Ethics : A Critical Examination of the Literature », Environmental Ethics, 17, 1995, p. 93-106. Rawls lui-même considère que sa théorie est appelée à une telle extension.

13 Wenz Peter, 1988 : Environmental Justice, Albany, State University of New York Press, 1988.

14 On lira avec profit d’autres auteurs sur ce sujet ; Cooper, David E. et Joy A. Palmer, dir., Just Environments, Intergenerational, International and Interspecies Issues, London/New York, Routledge, 1995 ; Hofritcher, Richard, dir., Toxic Struggles. The Theory and Practice of Environmental Justice, Philadelphia, New Society Publishers, 1993 ; Low, Nicholas et Brendan Gleeson, Justice, Society and Nature : An Exploration of Political Ecology, London/New York, Routledge, 1998.

15 Jacques Theys, 2000 : « Quand inégalités sociales et inégalités écologiques se cumulent » in « Développement durable, villes et territoires, innover et décloisonner pour anticiper les ruptures » ; « L’approche territoriale de développement durable, condition d’une prise en compte de sa dimension.

16 Cyria Emelianoff, 2001 : « La ville durable, un modèle émergent » - Thèse de doctorat (université d’Orléans) - 1999 ; « Un nouveau modèle urbain » in « L’environnement, question sociale. Dix ans de recherche pour le ministère de l’environnement » - M. Boyer, G. Herzlich, B. Maresca.

17 IGE, 2005 : Les inégalités écologiques en milieu urbain, la Documentation française : http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/054000572/0000.pdf

18 La structure même des financements demandés à l’Agence laisse une faible marge de manœuvre sur des prescriptions architecturales.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Helga-Jane Scarwell et Isabelle Roussel, « Le développement durable, un référentiel pour l’action publique entre attractivité et tensions », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 1 | 2006, mis en ligne le 01 septembre 2010, consulté le 27 juin 2017. URL : http://tem.revues.org/95 ; DOI : 10.4000/tem.95

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Auteurs

Helga-Jane Scarwell

Professeur en aménagement de l’espace et urbanisme,
Docteur en Sciences Politiques
UFR de Géographie et Aménagement, Université Lille 1
Laboratoire TVES, EA 4019
Avenue Paul Langevin - 59655 Villeneuve d'Ascq Cedex

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Isabelle Roussel

Professeur Émérite de Géographie
UFR de Géographie d’Aménagement, Université Lille 1
Laboratoire TVES, EA 4019
Avenue Paul Langevin - 59655 Villeneuve d'Ascq Cedex

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