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L’agence d’urbanisme de l’agglomération marseillaise : entre ambitions métropolitaines et contingences politiques

The Marseille Urban Planning Public Agency: between Metropolitan Ambitions and Political Contingencies
Matthieu Beaugrard et Nicolas Douay
p. 102-112

Résumés

La région urbaine Marseille-Aix se caractérise par une multipolarité illustrée par la coexistence de deux agences d'urbanisme : l'agence d'urbanisme de l'agglomération marseillaise (AGAM) et l'agence d'urbanisme du pays d'Aix (AUPA). C'est cependant l'AGAM qui est apparue comme l'outil de planification évoluant le plus pour conduire les mécanismes de coopération métropolitaine. Confinée dans un périmètre d'étude restreint en raison d'une configuration du territoire unique et d'une période de crise économique et urbaine dans les années 1960 et 1970, l'AGAM n'a dépassé les questions communales qu'après l'élection de Robert-Paul Vigouroux à la mairie à la fin des années 1980. Conjuguant des démarches initiées par l’Etat et la volonté de repositionner Marseille dans le paysage politique et économique de la région urbaine, l'AGAM sort progressivement des limites de la ville pour devenir l’outil de prospective d'un territoire plus étendu. Avec le développement de l'intercommunalité dans les années 1990, l'AGAM devient ainsi un des acteurs principaux de l'émergence d'une vision métropolitaine. L'Agence fait notamment le lien entre les intérêts d’un espace métropolitain multipolaire. La réalisation d'un Atlas des Métropolitains – à laquelle l’AGAM a fortement contribuée - puis la réponse collective faite à l'Appel à Coopération Métropolitaine lancé par la DATAR dans les années 2000 viennent sceller ces ambitions métropolitaines. Cependant, alors même que l'AGAM a longtemps servi d'aiguillon à la coopération métropolitaine, la pérennisation d’un nouveau mode de gouvernance à l'échelle de la métropole Marseille-Aix interroge plus que jamais son positionnement futur et notamment son association avec l'AUPA.

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Texte intégral

Introduction

1La région urbaine Marseille-Aix se caractérise par une multipolarité illustrée par la coexistence de deux agences d’urbanisme : l’agence d’urbanisme de l’agglomération marseillaise (AGAM) et l’agence d’urbanisme du pays d’Aix (AUPA). L’AGAM a eu un rôle plus soutenu que l’AUPA dans la mise en place des mécanismes de coopération métropolitaine. Nous avons donc choisi de nous concentrer sur l’agence marseillaise afin d’observer son rapport à la naissance de cette métropole. Comment le positionnement de l'agence évolue-t-il dans ce territoire et ce système d’acteurs ? En quoi cette évolution nous permet-elle de lire l'évolution du territoire marseillais et sa constitution en métropole ? Voici les principales interrogations qui vont guider notre démarche. Cet article s’articule autour des mandats municipaux depuis les années 1950 de façon à comprendre l’évolution des échelles d’étude, des missions, des stratégies et, finalement, le positionnement de l’agence dans le système d’acteurs. Durant les mandats de G. Defferre (1953-1986), et à partir de sa création (1969), l’AGAM - compte tenu de son territoire géographique de compétences - est une agence aux intérêts essentiellement communaux. Durant ses mandats, R.-P. Vigouroux (1986-1995) entame l’ouverture de l’agence vers « l’aire métropolitaine marseillaise » avant que ceux de J.-C. Gaudin, depuis 1995, ne consacrent l’ouverture de l’AGAM vers « la région urbaine Marseille-Aix ».

1. Une agence initialement communale (G. Defferre : 1953-1986)

1.1. Une contexte territorial favorisant le repli sur soi

2Les caractéristiques naturelles de la commune de Marseille sont une des raisons expliquant son isolement urbain et culturel par rapport aux communes alentour

343 rue du Capitaine Lheureux
59184 Sainghin-en-Weppes

4. Entourée d’une ceinture de collines rocheuses et désertiques, la ville s’est développée dans un amphithéâtre (Mazella et Zalio, 1996), compliquant de fait le tracé des voies de communications. Ainsi par exemple Marseille dispose-t-elle de deux des plus longs tunnels ferroviaires français et le coût des travaux a pendant longtemps bloqué l’élargissement de la ligne TER Aix-Marseille. De même la rocade périurbaine n’a-t-elle pu être développée qu’à plus de 20 km du centre-ville, ce qui la situe à une distance exceptionnelle de sa couronne périurbaine.

5La commune de Marseille est parallèlement l’illustration d’un découpage institutionnel atypique. Le département des Bouches-du-Rhône possède quatre des cinq plus grandes communes du territoire métropolitain français. La commune de Marseille est vaste comme le département du Val-de-Marne, qui compte 47 communes, et celle d’Aix-en-Provence comme celui des Hauts-de-Seine qui en compte 36. En conséquence, dans cette commune à la fois distante en kilomètres et en temps de ses voisines, les coopérations institutionnelles ne sont pas apparues aussi nécessaires et n’ont pas été aussi spontanées qu’ailleurs. Les ambitions et les réflexions métropolitaines s’en sont trouvées dès lors freinées.

6Cet isolement topographique a encore été conforté par la fonction d’échanges et de transit d’une ville d’origine portuaire. L’ouverture méditerranéenne s’est souvent réalisée au détriment des rapports avec la Provence et la France. Au milieu des années 1960, Marseille est le principal foyer économique de la façade méditerranéenne française. Entre 1954 et 1975, sa population passe de 660 000 à 905 000 habitants et 70 000 nouveaux emplois se créent. Cet essor est stimulé par les politiques nationales d'aménagement du territoire qui visent à faire de Marseille une des « métropoles d'équilibre » grâce, notamment, au déménagement de certaines activités portuaires à l’Ouest de la ville avec la réalisation d’un complexe industrialo-portuaire à Fos-sur-Mer. La crise économique vient bientôt mettre un terme aux ambitions de l’État, freine le développement industriel du Sud-Est de la France et rend caduque pour longtemps l’idée corollaire de développer un centre tertiaire à Marseille. Toute reconversion dans ce contexte étant rendue difficile, entre 1975 et 1990, la commune perd 60 000 emplois, les zones industrielles se paupérisent et le dualisme nord-sud se renforce. La ville subit aussi la crise d’un point de vue démographique en perdant 105 000 habitants. Ce mouvement profite à la périphérie lointaine qui se nourrit de l'hémorragie marseillaise et croît rapidement. À l'image des edge cities (Garreau, 1991) nord américaines, des villes attractives (Douay, 2008) et fonctionnelles se développent autour Aix-en-Provence, ou Vitrolles ; un développement que les politiques de l’État encouragent à travers les implantations du Commissariat à l’énergie atomique (CEA) à Cadarache en 1959, du Centre d'études techniques de l’Équipement (CETE) près d’Aix-en-Provence en 1969 ou encore de l’entreprise Thomson à Rousset (1979). L'échec du modèle métropolitain édicté dans les années 1960 fait ainsi place à une multipolarisation métropolitaine où la ville-centre est marquée par les difficultés de reconversion industrialo-portuaire. Marseille n'a alors plus les moyens d'assumer ses fonctions de centralité pour polariser l'espace qui l'entoure et qui, sous l’influence de l’Etat, ne cesse de croître. Á la fin des années 1970, l’espace constitué apparaît comme l'illustration d'une métropolisation sans véritable métropole.

7Le système métropolitain est aussi perturbé par les logiques de concurrence que Marseille et Aix-en-Provence ne parviennent pas à dépasser. La distance qui sépare les deux communes est certes faible (25 km) mais elles sont culturellement assez différentes, parfois opposées et souvent rivales. Face au désordre urbain apparent de Marseille la Grecque, lieu des échanges et du droit coutumier (oral), s’oppose la cité d’Aix, ville du droit romain (écrit), destinée à accueillir les facultés et les fonctions de justice. Ces deux styles s’affrontent tout au long de l’histoire. Ainsi dès l’annexion de la Provence en 1481, Marseille s’en détache et devient indépendante, alors qu’Aix en devient la capitale parlementaire (Temime, 1998). Par la suite, ces rivalités sont attisées par la tradition monarchique d'Aix, qui s'oppose aux legs révolutionnaires de Marseille et par l'attribution du chef-lieu de département, finalement confié à Marseille. Alors qu’elles appartiennent à la même entité urbaine, elles ne dépassent pas cette rivalité.

8G. Defferre va inscrire ses mandats municipaux dans cette logique de cloisonnement et encourager la construction d’un « grand Marseille » isolé du reste du département. Ceci mène à un enfermement municipal des services techniques et des élus de la ville.

1.2. L’AGAM marginalisée au sein du système de gouvernance

9Dès 1960 Marseille se dote d’une agence d’urbanisme municipale financièrement soutenue par l’État. En 1966, G. Defferre encourage la création d’une « agence d’urbanisme régionale et urbaine » aux côtés de l’agence municipale. Les discussions autour de cette double articulation entre Marseille et la métropole persistent jusqu’à la création par l’Etat d’un organisme régional pour les études de l’aire métropolitaine (OREAM). À la suite de la Loi d’Orientation Foncière (LOF) de 1967, la municipalité crée l’AGAM le 12 avril 1969, une association régie par la loi de 1901 :

10« Dans le cas particulier de Marseille, la création récente de l’OREAM a permis d’entreprendre, au niveau de l’aire métropolitaine, d’importantes études d’urbanisme ; mais il devient aujourd’hui indispensable, pour le développement de celle-ci, que des études d’une ampleur comparable soient menées au niveau de l’agglomération marseillaise, qui est et restera le pôle urbain le plus important de l’aire métropolitaine. Enfin, aussi bien l’évolution de la construction à Marseille que la promulgation du projet de loi d’orientation foncière et urbaine vont nécessiter la remise sur le métier du plan d’urbanisme de la ville.[…] Toutes ces raisons font que l’actuelle Agence d’urbanisme devra considérablement développer son action et, en particulier, l’étendre probablement aux autres communes de l’agglomération INSEE de Marseille. » (Délibération du 6 novembre 1967)

11L’AGAM a pour premier objectif de mettre en évidence le rayonnement socio-économique de Marseille et de son agglomération sur le département. L’agence associe l’État et les six communes de l’agglomération INSEE de 1962 mais l'une d'entre elles quitte rapidement l’AGAM pour s'associer à Aubagne, dont elle est plus proche politiquement. La ville de Marseille est alors majoritaire au conseil d’administration et son maire en est président de droit. L’agence compte une cinquantaine de personnes dont une vingtaine de cadres aux profils très variés, transférés de l’ancienne agence d’urbanisme municipale. Ils travaillent à l’échelle de l’agglomération marseillaise en étant un outil d'observation, de prospective, de réflexion et de dialogue. L’élaboration du POS de Marseille leur est confiée en 1971. Il est approuvé par la Ville en 1981. Quant aux autres POS de l’agglomération – et ce jusqu’aux lois de décentralisation de 82-83 – l’AGAM n’intervient pas et laisse les services déconcentrés de l’État (DDE) les réaliser. Le Schéma directeur d’aménagement et urbanisme (SDAU) fait lui aussi l’objet d’une forte implication de l’agence. Le conseil municipal de Marseille le prend en considération lors d’un vote en juillet 1975, mais sans l’appliquer par la suite autrement qu'à travers les dispositions ultérieures du POS. L’immobilisme du maire de Marseille en est la principale explication. Celui-ci entretient un rapport ambigu et complexe avec la périphérie marseillaise, fait à la fois de tentation hégémonique mais aussi de distance politique et géographique. Dans ce sens, en ne menant pas le SDAU à son terme juridique (à savoir son approbation en Conseil d'État), il évite de contraindre le développement marseillais par des discussions engageant les cinq communes périphériques. Parallèlement, l’AGAM souffre d’un isolement technique institutionnel. L’élaboration des documents de planification s’effectue en son sein comme dans une bulle. Suivant une approche traditionaliste de la planification, les services de l’AGAM associent peu d’acteurs aux processus d’élaboration, à l’exception notable des services techniques de la ville et de la DDE. Par ailleurs les élus voient en l’AGAM une structure coûteuse qui traite de problématiques trop peu concrètes et trop éloignées de leurs préoccupations plus opérationnelles. C’est J.-C. Gaudin, le jeune conseiller municipal délégué à l’urbanisme, qui remplace ainsi l’adjoint chargé de l’urbanisme absent de Marseille et présente le SDAU aux élus en juillet 1975, illustrant le désintérêt du titulaire. En réalité, c’est le Secrétariat Général à l’Expansion (SGE), qui dirige, anime, coordonne, contrôle les actions entreprises dans le cadre de l’expansion de l’agglomération marseillaise et détient le véritable pouvoir en matière d’urbanisme. De par ses missions et son positionnement -en lien direct avec le maire - le SGE propose les options de développement, oriente les études et agit de fait à la manière d’un bureau d’étude municipal. Le préfet D. Biget, SGE des années 70, est d’ailleurs perçu comme le bras droit de G. Defferre (Beaugrard, 2005) et devient le secrétaire général de la ville en 1977.

12Lors des mandats de G. Defferre, l’agence se limite donc à l’exercice de ses compétences en urbanisme réglementaire et ne sort pas des limites cloisonnées du périmètre du SDAU. Elle ne peut investir les dossiers plus opérationnels du SGE ou plus stratégiques de l’OREAM qui ont une vision territoriale plus étendue. La liberté d’intervention somme toute très relative de l’agence l’enferme au final dans une approche communale de la métropole.

2. L’ouverture vers l’agglomération (R.-P. Vigouroux : 1986-1995)

2.1. Vers une dynamique d’agglomération

13R. P. Vigouroux est élu « maire de transition » par le conseil municipal en 1986 pour calmer la guerre de succession qui suit la mort de G. Defferre. Personne ou presque n’estime qu’il va s’imposer jusqu’en 1995. Ses trois premières années de mandat sont pourtant marquées par une rupture avec les méthodes passées. Il relance symboliquement des projets différés par G. Defferre et cherche à ouvrir Marseille vers son agglomération. Cette ouverture s’impose comme une nécessité. La politique urbaine définie dans les années 1980 ne peut pas éviter de prendre en compte les effets de la croissance urbaine. Le territoire du département s’est développé autour des centres urbains existants et le long des couloirs topographiques et des grandes voies routières et autoroutières. Ce phénomène de périurbanisation, alimenté par la mobilité des habitants, dessine un espace urbain éclaté en raison du desserrement de la ville-centre, de l'accessibilité de communes plus éloignées -la voiture restant le mode de transport de prédilection- et d'une offre foncière disponible.

14Cinq zones caractérisent ainsi l’aire métropolitaine marseillaise (Jouvaud, 1999) :

  • Marseille, centre de l’agglomération constitué de trois zones (le centre-ville fait office de césure urbaine et sociale entre le Nord et le Sud) ;

  • Une zone de sub-urbanisation classique en périphérie qui englobe Aubagne et Gémenos. Elle se distingue par un système d’emplois qualifiés ;

  • Une zone localisée entre la ville nouvelle de Vitrolles et la commune de Trets où les classes moyennes marseillaises ont massivement émigré. Ces populations font le lien entre l’activité de Marseille et d’Aix-en-Provence ;

  • Une zone polarisée et attractive autour de la ville d’Aix-en-Provence ;

  • Une zone de développement industrialo-portuaire liée aux aménagements de l’étang de Berre et aux politiques industrielles et urbaines des années 50.

15Prenant acte ces nouvelles réalités urbaines, l'État amorce une décennie d’études pour comprendre les logiques territoriales du département. L'économiste J.-P. de Gaudemar, chargé d'une mission exploratoire par la DATAR, publie ainsi en 1990 un rapport qui relance les réflexions métropolitaines. Les propositions énoncées s’articulent autour de projets d’équipements structurants pour que « les dépendances soient partagées » (Gaudemar, 1990) entre les communes du département. Par cette option de développement, ce rapport est « l’esquisse d’une métropole euroméditerranéenne ». La DATAR détache ensuite une mission dirigée par P. de Roo qui publie un livre blanc dans lequel elle s’emploie à casser « l’image couramment décrite de Marseille qui est celle d’une ville enfermée dans sa ceinture de collines, victime de son autonomie extraterritoriale de ville-port, de son statut de ville excentrée par rapport au territoire national et de son refus de l’intercommunalité » (de Roo, 1992). Elle met directement en cause l'État : « ce sont les politiques d’aménagement menées à l’échelle métropolitaine qui ont conduit à l’isolement économique de Marseille avec les conséquences sociales et démographiques qui en découlent ». Aux yeux de la DATAR, la crise marseillaise résulte donc « de la crise des fonctions métropolitaines » qui se manifeste par la perte d’emplois industriels et tertiaires. Cette perte profite au sud de la ville et aux communes périphériques et conduit à un déficit en services directionnels.

16Par ailleurs, le Club d'échanges et de réflexions sur l'aire métropolitaine marseillaise est créé sous les auspices du service des études du Secrétariat général aux affaires régionales (SGAR-PACA), autrement dit la préfecture de région. Ce club informel regroupe des professionnels, de l’AGAM et de l’AUPA notamment, et des universitaires qui se réunissent en leur seul nom pour échanger analyses et informations sur l’aire métropolitaine en formation. Le Club participe à l’élaboration d’un projet de développement métropolitain qui évoque notamment l’idée de l'opération Euroméditerranée. Ce projet ambitionne un repositionnement géostratégique de l'ensemble de la métropole en restaurant les fonctions de centralité de Marseille. Le Club critique l’isolement administratif et institutionnel qui continue de régner au sein de la métropole et rappelle la nécessité de construire une intercommunalité de projet. La dissolution du Club en 1999 fait suite à la loi Chevènement qui donne l'occasion aux élus de recomposer le paysage institutionnel de l'aire métropolitaine marseillaise autour d’une dynamique de projet. Mais l’effort prospectif de l'État est encore une fois freiné par le traditionnel repli politique des grandes villes du département.

17Facilement réélu en 1989, R-P. Vigouroux lance les études pour la mise en place d’une communauté de communes conformément aux principes de la loi Administration Territoriale de la République (ATR) de 1992. Il succombe cependant aux tentations hégémoniques et présente un projet rassemblant une cinquantaine de communes. Face aux contingences politiques locales et au manque d’enthousiasme suscité, il finit par réduire l’impact du regroupement. La communauté de communes baptisée « Marseille-Provence-Métropole » (MPM) est alors créée mais sans parvenir à impulser de nouvelles dynamiques métropolitaines. Elle apparaît ainsi comme un rendez-vous manqué. Pour cette raison, R. P. Vigouroux n’aura de cesse d’interpeller l'État sur la nécessité de développer l’intercommunalité. En 1994, MPM passe à 15 municipalités puis à 19 en 1997, et même 20 temporairement, mais elle ne regroupe toujours ni Aubagne, ni Martigues, mais plutôt des petites communes. P. Langevin la désigne comme un modèle « d'économie insulaire » (Langevin in Donzel, 2001) où Marseille peut s’imposer facilement comme leader.

18La ville de Marseille va parallèlement faire en sorte de reconquérir le leadership métropolitain en faisant preuve tout d’abord d’ambition pour elle-même dans sa lutte contre sa mauvaise image. Par l’application de son programme électoral intitulé « 50 dossiers » le Maire prêche pour un nouvel urbanisme fondé sur de grands projets dans le centre-ville (équipements d’excellence, amélioration des mobilités, pôle international d’échanges, …). Ceci concrétise notamment l’Opération d’Intérêt National Euroméditerranée lancée par l'État en 1992. Elle est présentée comme une « thérapie de choc » et comme un « accélérateur de métropolisation » bien que, comme l’évoque P. Rastoin, alors élu du premier cercle de R. P. Vigouroux, « les 50 Dossiers étaient pour la plupart prévus dans le SDAU de 1975 » (Donzel, 2001).

19Les arbitrages politiques continuent cependant d’accélérer la multipolarisation de l’Aire Métropolitaine Marseillaise (AMM) et la concurrence entre Marseille et Aix perdure : la technopole de l’Arbois est ainsi développée en périphérie aixoise face à Euroméditerranée, le zénith marseillais face à la salle de concert de Vitrolles, la rénovation du centre de Marseille face à la ZAC Sextius Mirabeau à Aix… Les rivalités politiques départementales et l’égotisme marseillais continuent alors de freiner la construction d’une véritable dynamique métropolitaine.

2.2. Le repositionnement progressif de l’AGAM

  • 1 Deux documents illustrent cette tendance : AGAM, Marseille métropole internationale, Notes Février (...)

20L’action de R. P. Vigouroux permet d’initier des projets importants pour la structuration de l’agglomération. Avec la création de la communauté de communes, il contribue à repositionner progressivement Marseille et l’AGAM dans une logique métropolitaine. L’intercommunalité adhère à l’agence et fait ainsi évoluer son territoire de référence. L’AGAM participe dès lors à l’évolution générale de l’agglomération et entrevoit l’émergence de nouvelles reconfigurations de l’action publique. Bien que l’urbanisme réglementaire demeure son principal objet de préoccupation, elle tente de développer une approche stratégique mettant en valeur le rayonnement retrouvé de Marseille1. Ce repositionnement est toutefois limité par la marginalisation institutionnelle dont est toujours victime l’AGAM. Le maire crée en effet la Mission Aménagement et Urbanisme (MAU) afin de prendre le leadership sur certains des 50 projets stratégiques identifiés dans son programme, à l’image de la requalification de la gare du Prado. Alors même que la MAU est pour l’essentiel composée d’anciens personnels de l’agence, l’AGAM se retrouve fragilisée par son éloignement des interventions opérationnelles. De surcroît, la focalisation de l’équipe de R-P. Vigouroux sur une démarche de projets ne s’accorde pas avec l’approche globale de planification portée par l’AGAM. Au moment où l'État encourage les agglomérations à réviser leur SDAU en Schéma directeur (SD), les élus marseillais évitent encore et toujours de s’engager dans un processus de négociation jugé incertain. Le débat métropolitain est de nouveau évité.

  • 2 Diplômé de sciences économiques et d’HEC en 1958-1959, cet urbaniste a dirigé l’agence d’urbanisme (...)

21Le début des années 1990 est donc tout autant une période difficile pour l’AGAM. Marseille connaît une crise économique et sociale importante qui pèse sur ses finances publiques. En 1990, D. Becquart est appelé de Rennes2 pour prendre la direction de l’agence afin, entre autres, de rationaliser l’organisation du personnel. Différents plans sociaux conduisent rapidement à la réduction des effectifs de l’agence. Afin d’échapper à une remise en cause de l’existence de l’AGAM, il en élargit le périmètre d’intervention et fait évoluer ses missions vers l’opérationnel – à travers les opérations de revitalisation du centre-ville notamment – tout en ébauchant de nouvelles réflexions stratégiques. L’ensemble de ces évolutions permet à l’agence de retrouver plus de crédit et de crédibilité auprès des différents acteurs de la métropole et trace la voie vers un renouvellement des champs et des espaces d’intervention.

3. La construction des coopérations métropolitaines (J.-C. Gaudin : depuis 1995)

3.1. L’AGAM participe à la construction d’une nouvelle vision métropolitaine

  • 3 Ce médecin, proche du maire de Marseille, occupe entre 1995 et 2008 les fonctions d’adjoint à l’urb (...)

22La nomination de C. Vallette3 comme président délégué de l’AGAM par J-C. Gaudin en 1995, permet d’envisager un nouveau rapport entre les élus et l’AGAM. De façon à affirmer le rayonnement et le leadership de la ville, il lance des études positionnant Marseille dans le contexte métropolitain et européen. Cette ambition fait écho à un des principaux thèmes de campagne de J.C. Gaudin : l’absence de stratégie globale de développement pour la ville.

  • 4 L'EPAREB, l’Etablissement public d’aménagement des rives de l’étang de Berre, aujourd'hui dissout, (...)

23C’est dans ce contexte que le « schéma de cohérence - Marseille 2015 » est réalisé en 1997. C’est un projet fondé sur le développement économique et qui tente de s’inscrire dans une perspective européenne. Ce document non opposable a été élaboré après que C. Vallette eut renoncé à élaborer un schéma directeur pour lequel la DDE souhaitait intégrer les intercommunalités d’Aix-en-Provence et d’Aubagne. Une nouvelle fois, pour éviter les contingences politiques, la volonté des élus de Marseille se limite à une stratégie territoriale à l’échelle municipale. La collaboration se met pourtant en place au niveau des agences d’urbanisme. Des rencontres sont organisées entre les principaux responsables de l’AGAM et de l’AUPA qui conviennent d'une méthode de travail pour intensifier les échanges d'information et examinent ensemble la possibilité d'engager des études communes. Cette collaboration se concrétise le 5 décembre 1995 lors du congrès de la Fédération nationale des agences d’urbanisme (FNAU) à Lyon. Les deux agences interviennent de concert pour présenter la problématique de l'aire métropolitaine marseillaise. En 1996, les deux agences conviennent cette fois d'une concertation avec l'EPAREB4. Dans le but d’analyser la dynamique métropolitaine et les liens entre leurs trois territoires, ces trois organismes valident un protocole de coopération en 1997 présentant trois axes de travail :

  • L'exploitation des données de l'enquête- ménages

  • Une étude de la structure commerciale

  • La réalisation d'un inventaire des espaces d'activités

24Ils écartent cependant des domaines essentiels à la structuration de la métropole, comme les transports interurbains, le développement économique ou encore la protection de l'environnement qui sont confiés aux nouvelles intercommunalités. La relative jeunesse et l’éparpillement institutionnel des regroupements intercommunaux ne permettent pas de pousser plus loin la démarche métropolitaine de la part des deux agences.

3.2. L’émergence de la coopération métropolitaine

25Le second mandat de J.-C. Gaudin donne lieu à un nouveau souffle pour l’agence et la problématique métropolitaine. Le renouveau de l’AGAM se concrétise et s’affiche à travers son déménagement sur la Canebière, ce qui la rapproche des lieux de pouvoir (Mairie, Communauté urbaine, CCI, Préfecture, DDE) et C. Brunner en prend la direction en 2002. Le choix de cet ancien directeur des études de l’agence de Nancy (l’agglomération de M. Rossinot, le président de la FNAU) démontre la volonté de faire évoluer l’AGAM en affirmant sa place à la fois au sein du système de gouvernance marseillais et au sein de la FNAU. L’AGAM s’engage alors, avec son appui, dans un partenariat avec l’Observatoire des territoires de la DATAR et organise le congrès annuel de la FNAU à Marseille en décembre 2002.

  • 5 Il combine les résultats du RGP 99 à ceux de l’enquête ménage réalisée en 1997.

26Dans la lignée d’une première publication issue du recensement de 1990, l’arrivée des nouvelles données en 1999 permet à l’INSEE de former un partenariat entre l’AUPA et l’AGAM pour l’élaboration de l’Atlas des métropolitains. L’implication financière des intercommunalités de Marseille, Aix et Aubagne traduit la volonté de se servir de ce document comme d’un outil commun. Aux côtés de l’INSEE, la DDE et l’EPAREB complètent la liste des organismes associés à cette démarche qui « ne se fige pas sur des périmètres institutionnels et privilégie plutôt un espace de vie, celui des habitants et des entreprises » (INSEE PACA, 2002). Ce document s'articule autour du thème de la mobilité des acteurs. Le premier tome est consacré au territoire, le second aux habitants et le troisième à l'activité et à l'emploi. A l'issue des diverses analyses5, l'Atlas dégage les enjeux du développement de la métropole : « la gestion organisée et cohérente de l'espace, la lutte contre le sous emploi et les disparités sociales, l'amélioration des conditions de déplacements » (INSEE PACA, 2002). L’Atlas des métropolitains n’a pourtant pas pour ambition de définir un projet politique. Il dresse un diagnostic très complet de la métropole et donne les premiers éléments d’une vision collective et permet une prise de conscience du territoire métropolitain et de ses enjeux, aussi bien pour les partenaires techniques que politiques. L’AGAM, qui a un rôle moteur dans cette dynamique, renforce ainsi sa crédibilité auprès des différents acteurs et, comme prolongement de ce processus, la communauté d’agglomération du Garlaban-Huveaune-Sainte-Baume (GHB) adhère à l’agence.

27Parallèlement, dans la dynamique des lois Voynet, Chevènement et SRU, l’aire métropolitaine connaît un renouveau en matière d’aménagement et de développement territorial. De nouveaux outils, à l’image du SCOT, sont mis en place pour porter cette dynamique. Bien que l’objectif du SCOT soit de favoriser une coopération entre l'ensemble des communes d'une même aire urbaine, la quasi-totalité des intercommunalités de l’AMM souhaite pourtant les élaborer à leur échelle. Pour les élus locaux, la pluralité des intercommunalités sur le territoire métropolitain apparaît dès lors comme une faiblesse. C’est la raison pour laquelle, face au refus de l’État, les présidents des intercommunalités de Marseille, d'Aix-en-Provence et d'Aubagne écrivent au Préfet le 23 janvier 2003 pour demander la mise sur pied d'une « conférence des trois présidents qui aurait pour fonction le pilotage stratégique et politique de la démarche » de concertation sur l'aménagement du territoire de la métropole. C’est véritablement l’élément déclencheur pour créer les conditions d’un consensus métropolitain et, dans une perspective nouvelle de gouvernance, les acteurs locaux se mobilisent et aboutissent à la rédaction d’une introduction commune aux projets d’agglomération de la CPA, de MPM et de GHB. « Convaincus qu’ils partagent des références fondamentales, les trois territoires partenaires entendent relever, ensemble, les défis qui les concernent » tout en définissant des principes communs de développement (CPA, 2003). Une seconde étape politique est franchie à l’occasion de l’appel à coopération métropolitaine lancé en 2003 par la DATAR. La CPA et MPM présentent une candidature commune, sans GHB, qui est acceptée. Sous l’impulsion de l’État, ce réseau de coopération est ensuite élargi à un ensemble de huit intercommunalités couvrant la quasi-totalité du département des Bouches-du-Rhône (figure 1). Ce nouveau réseau s’étend maintenant vers d’autres partenaires, publics comme la région et le département, mais aussi privés avec la Chambre de commerce et d’industrie (CCI). La pérennisation de ces mécanismes de coopération ainsi que la mobilisation autour de l’élaboration d’un projet métropolitain permet d’entrevoir la constitution d’un système de gouvernance plus proche du modèle anglo-saxon (Douay, 2007).

Figure 1 : La reconfiguration du paysage intercommunal et l’émergence d’un réseau de coopération métropolitaine

Figure 1 : La reconfiguration du paysage intercommunal et l’émergence d’un réseau de coopération métropolitaine

Source : Douay 2006 – réalisation INRETS

  • 6 L’EPAD n’est pas au sens juridique du terme une agence d’urbanisme, cependant ses missions ressembl (...)

28La formalisation de cette coopération métropolitaine peut être interprétée de manières différentes au regard des agences d’urbanisme. D’une part, cela constitue une sorte de reconnaissance et d’aboutissement de leur travail. Dans cette perspective, cela peut permettre de renforcer et de pérenniser la coopération entre l’AUPA et l’AGAM. Dans les faits, chaque agence s’investit sur des thématiques spécifiques. L’AGAM est en charge des plus stratégiques et des plus potentiellement conflictuels avec les études sur l’économie, l’urbanisme commercial et l’enseignement supérieur et la recherche ; l’AUPA se préoccupant quant à elle de l’élaboration des volets Environnements et Tourisme, autant de thématiques traditionnellement investies par les responsables aixois. Il faut enfin noter la présence de l’établissement public d’aménagement et de développement (EPAD) de l’Ouest-Provence6 qui participe lui aussi au support technique du réseau d’intercommunalités de la coopération métropolitaine aux côtés des deux agences. Si l’affirmation des institutions intercommunales ainsi que la pérennisation des mécanismes de coopération métropolitaine sont bien synonymes d’une certaine consécration pour les agences, elles pourraient tout aussi bien apparaître comme leur chant du cygne. De fait, elles perdent en effet une grande partie de l’originalité de leurs territoires d’intervention et, par conséquent, le caractère incontournable de leurs supports. Dans cette perspective, le cas de l’AUPA serait intéressant à observer plus finement. Les dysfonctionnements persistants au sein de l’agence semblent en effet avoir renforcé sa marginalisation à la fois par rapport à l’intercommunalité aixoise mais aussi face à l’AGAM qui pourrait bien saisir là de nouvelles occasions de développement, l'AUPA ayant près d’une quarantaine de communes partenaires.

Conclusion : quel avenir pour les agences dans le contexte métropolitain ?

  • 7 Cet ancien cadre bancaire est un proche de J-N. Guérini. Il est le premier secrétaire de la fédérat (...)

29Quarante ans après la délibération du conseil municipal annonçant sa création, l’AGAM a considérablement évolué en suivant et accompagnant la naissance de la métropole marseillaise. D’une agence essentiellement municipale, elle a évolué pour intégrer le territoire métropolitain, diversifier ses compétences et intensifier ses partenariats avec l’AUPA. Ces mutations ont ainsi permis d’affirmer la place de l’AGAM dans le système de la gouvernance marseillaise. Toutefois, dans un contexte de métropolisation, donc de compétitivité entre les territoires, ce système de gouvernance apparaît plus complexe tant les acteurs et les enjeux de l’aménagement se multiplient et se diversifient. Les deux agences de la région ont pris conscience de ces limites à l’exercice de l’action publique, mais ceci va aussi entraîner des changements quant à leurs propres perspectives. Tout d’abord, le développement des capacités d’expertises des intercommunalités fait courir un risque de marginalisation des agences. Ensuite, alors qu’elles ont longtemps servi d’aiguillon à l’émergence de la coopération métropolitaine, la pérennisation de nouveaux mécanismes de régulation à l’échelle métropolitaine leur impose une réflexion quant à leur positionnement en envisageant par exemple une fusion ou encore un rapprochement avec l’EPAD. Enfin, l’évolution des pratiques de planification avec le développement des partenariats public-privé et les demandes de participation des citoyens aux mécanismes délibératifs, pose la question de l’évolution de leurs missions et de leurs outils. La période qui s’est ouverte depuis les élections municipales de mars 2008 s’annonce comme un temps de transition non dépourvu de risque. J.-C. Gaudin entame en effet son troisième et probablement dernier mandat, il n’a pas réussi à imposer son candidat (R. Muselier) à sa succession à MPM puisque c’est E. Caselli qui a été élu, par surprise7. Cependant la droite a réussi à faire élire son candidat à la tête de l’AGAM, C. Vallette. Aujourd’hui une coalition droite-gauche gère donc l’institution intercommunale ce qui pourrait augurer d’un nouveau mode de régulation pour l’agglomération, comme de nouveaux conflits et difficultés à développer des politiques territoriales efficientes. Cet enjeu est d’importance pour l’avenir de Marseille et l’AGAM sera sans nul doute au cœur de ces dynamiques de pouvoir et de projet.

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Notes

1 Deux documents illustrent cette tendance : AGAM, Marseille métropole internationale, Notes Février 1990 ; AGAM, Ambitions et projets pour Marseille, éléments d’une stratégie, Notes, Avril 1990.

2 Diplômé de sciences économiques et d’HEC en 1958-1959, cet urbaniste a dirigé l’agence d’urbanisme de Rennes (AUDIAR) avant de prendre la tête de l’AGAM.

3 Ce médecin, proche du maire de Marseille, occupe entre 1995 et 2008 les fonctions d’adjoint à l’urbanisme et président de la commission aménagement de MPM.

4 L'EPAREB, l’Etablissement public d’aménagement des rives de l’étang de Berre, aujourd'hui dissout, pouvait intervenir en matière d'aménagement, de développement ou de construction, prioritairement sur le territoire des rives de l'étang de Berre qui a été à l'origine de sa création et aussi accessoirement sur l'ensemble de l'espace métropolitain. Son statut particulier d'organisme d'étude et d'aménageur associait dans son conseil d'administration, à la fois des élus locaux et des représentants de l'État. La collaboration entre l’AGAM, l’AUPA et l’EPAREB a été évoquée lors du séminaire organisé conjointement par Maryvonne Prévot et Nicolas Douay, à l’Institut régional d’aménagement (IAR) d’Aix, le 16 février 2006.

5 Il combine les résultats du RGP 99 à ceux de l’enquête ménage réalisée en 1997.

6 L’EPAD n’est pas au sens juridique du terme une agence d’urbanisme, cependant ses missions ressemblent en grande partie à celles d’une agence. Il s’inscrit ainsi dans la tradition instituée avec l’EPAREB qui a maintenant disparu et dont il a d’ailleurs réintégré une partie du personnel.

7 Cet ancien cadre bancaire est un proche de J-N. Guérini. Il est le premier secrétaire de la fédération du Parti socialiste dans les Bouches-du-Rhône depuis 2004 et a décroché son premier mandat électif à l’occasion des municipales du printemps 2008.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : La reconfiguration du paysage intercommunal et l’émergence d’un réseau de coopération métropolitaine
Crédits Source : Douay 2006 – réalisation INRETS
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/699/img-1.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Matthieu Beaugrard et Nicolas Douay, « L’agence d’urbanisme de l’agglomération marseillaise : entre ambitions métropolitaines et contingences politiques », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 2 | 2007, mis en ligne le 15 mai 2012, consulté le 20 août 2017. URL : http://tem.revues.org/699 ; DOI : 10.4000/tem.699

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Auteurs

Matthieu Beaugrard

Property Developer
Bouygues Bâtiments International
VCES Property Development
Na Harfe 337/3
190 05 Praha 9 - République Tchèque
matthieu.beaugrard@vces.cz

Nicolas Douay

Université Paris-Diderot
Chercheur post-doctoral au CEFC
Centre d’Études Français sur la Chine contemporaine de Hong Kong (CEFC)
20/F Wanchai Central Building
89 Lockhart Road
Wanchai, Hong Kong – Chine
nicolas.douay@gmail.com

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