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Peut-on concilier risques côtiers et planification viable ?

Le cas de la Nouvelle-Orléans
How to Integrate Coastal Risks and Viable Planning? The Case of New-Orleans
Isabelle Maret et Thomas Cadoul
p. 83-95

Résumés

La Nouvelle-Orléans est une ville ouverte sur le golfe du Mexique tant par son mode d`urbanisation, son style de vie que ses activités économiques. Cette attirance pour une conquête toujours plus poussée de la côte a contribué à accentuer la vulnérabilité des communautés implantées dans des zones à risques.
Les événements liés à l’ouragan Katrina ont montré l’importance de revoir le lien dynamique urbaine / dynamique du territoire support. Une reconstruction durable de la Nouvelle-Orléans implique une modification radicale de la gestion du delta et du littoral, la planification des risques côtiers et fluviaux, et l’arbitrage, dans le sens du développement durable, des conflits d’usage de ces milieux (urbanisation, défense contre les risques naturels, pêche, industrie, transport, tourisme etc...).
Cet article propose une approche systémique apportant une valeur ajoutée aux schémas de reconstruction de la Nouvelle-Orléans qui sont actuellement élaborés par les acteurs publics et privés. Ces derniers projets montrent, en effet, une juxtaposition de mesures sectorielles dont la pertinence dans une vision globale et durable du système est loin d’être garantie. Des comparaisons internationales apportent, par ailleurs, leur lot d’éléments critiques afférent aux stratégies mises en œuvre pour réduire la vulnérabilité des villes face aux risques qui les menacent.

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Texte intégral

Isabelle Maret développe un programme de recherche sur le développement durable et l’adaptation aux risques en collaboration avec la mission scientifique et technique de l’ambassade de France à Washington, de même qu’avec l’Université de la Nouvelle-Orléans.

Introduction

1Les ouragans Katrina et Rita ont mis en évidence la vulnérabilité des communautés côtières louisianaises. Réchauffement climatique, élévation du niveau marin, ouragans, subsidence, destruction des marais, risques d’inondation du Mississippi, ont accru la vulnérabilité de ces populations de manière exponentielle ces dernières années. La ville de la Nouvelle-Orléans est localisée sur la plaine deltaïque du Mississippi, débouchant sur le lac Pontchartrain, lui-même relié au golfe du Mexique. Cette localisation stratégique la rend sensible à tout un ensemble d’aléas naturels que ce soit les risques côtiers ou ceux liés aux inondations de ce gigantesque fleuve. L’intérêt de l’étude de la reconstruction de la Nouvelle-Orléans en termes de vulnérabilité urbaine et de gestion des risques est de comprendre comment la population et les pouvoirs publics tiennent compte du danger existant et des solutions qu’ils mettent en place ou proposent, pour y remédier.

2L’enjeu de la reconstruction est réel, pour la Nouvelle-Orléans d’abord, mais aussi pour d’autres villes exposées à de semblables phénomènes. Il s’agit d’intégrer dans le développement urbain le principe de respect de l’environnement, de préservation des espaces naturels comme protecteurs contre les risques ; de plus l’enjeu est double, puisque la reconstruction de la Nouvelle-Orléans peut aussi permettre la construction d’une cité pensée en termes de développement durable, tant du point de vue de ses infrastructures urbaines (communication, édifices, services souterrains et de surface) que de la cohésion sociale.

3Afin d’aborder la question des risques à la Nouvelle-Orléans, il convient de rappeler les principaux enjeux qui ont conduit à l’établissement d’une ville vulnérable, et d’analyser les conséquences des ouragans Katrina et Rita sur la gestion des infrastructures face aux risques côtiers et fluviaux. Nous montrons ensuite l’émergence d’une approche systémique dans la protection contre les risques côtiers grâce à la prise de conscience de la nécessité de concilier constructions technologiques et protection des marais. Enfin, à la lumière d’exemples internationaux, nous présentons des alternatives qui peuvent enrichir la réflexion quant au plan de protection de la Nouvelle-Orléans.

1. La Nouvelle-Orléans, une ville vulnérable aux risques côtiers et fluviaux ?

4Jusqu’à l’ouragan Katrina, la Nouvelle-Orléans, nonchalante, jazzy et avide des plaisirs de la vie peaufinait son art de vivre, insouciante de sa vulnérabilité pourtant maintes fois éprouvée au cours de l’histoire. Comprendre la fragilité de cette ville, implique la prise en compte de deux paramètres : l’estimation des dommages potentiels face aux catastrophes naturelles et la réactivité d’une population mal préparée tant à la gestion de l’événement que dans le retour à l’équilibre (Thouret et D’Ercole, 1996). On verra aussi que la vulnérabilité de ces types de communautés côtières est liée aux stratégies des protections qu’elles ont élaborées.

1.1. Construire des digues pour agrandir une ville

5La topographie particulière et le climat subtropical ont depuis sa fondation exposé la Nouvelle-Orléans à la violence des vents - tempête, ouragans, tornades - et aux inondations : débordement du Mississippi, pluies tropicales ou ondes de tempête.

6S’il est vrai que le Mississippi n’a pas changé son cours en Louisiane depuis le début de l’implantation française en 1718, il faut considérer que c’est au cours des sept derniers millénaires qu’il a modelé la topographie particulière du sud-est de la Louisiane. Parcourant la plaine du delta, déposant alluvions, sédiments et limons, le fleuve façonna ses rives en levées naturelles le distinguant des marais alentours. Cette particularité permit l’installation des Français sur un méandre dont la forte excentricité engendrait une plus grande hauteur de ces digues. La proximité d’un canal naturel - le Bayou Saint John - (Figure 1) menant directement au lac Pontchartrain, lui-même connecté au Golfe du Mexique via le lac Borgne, en faisait un emplacement stratégique. Les nouveaux conquérants maîtrisaient ainsi l’embouchure du fleuve contrôlant son commerce et sécurisant les vastes étendues de la Louisiane française.

Figure 1 : La ville et l'eau

Figure 1 : La ville et l'eau

Source : Réalisée par I. Thomas-Maret d’après des données du Pontchartrain Institute, University of New Orleans.

7La Nouvelle-Orléans n’est donc pas, strictement parlant, une ville côtière puisqu’elle se situe à 160 km de la mer ; pourtant sa localisation l’expose autant aux crues du fleuve, qu’aux ondes de tempêtes maritimes et en fait une proie double des intempéries extrêmes. Par conséquent, les stratégies de protection de la ville vis-à-vis de ces deux aléas doivent être intégrées et non traitées séparément l’une de l’autre.

1.1.1. Un fleuve baladin

8Jean-Baptiste Le Moyne de Bienville fonde la Nouvelle-Orléans en 1718, pour remplacer la capitale de la colonie de Louisiane, alors située à Mobile ; le site fut choisi par le gouverneur Bienville contre l’avis de l’ingénieur royal et de celui du spéculateur John Law, qui voulaient l’établir soit sur les rives du lac Pontchartrain, soit plus en amont du Mississippi, en terrain sec. On voit que l’eau était déjà perçue comme une menace majeure. En dépit des premiers efforts concertés (1722-23) pour construire une digue protectrice, « l’isle d’Orléans », comme on l’appelle alors, subit de multiples inondations génératrices d’épidémies, de destruction et de mort. Il faut savoir que la ligne continue des levées du Mississippi depuis la frontière méridionale du Tennessee fut érigée par différentes entités (propriétaires fonciers, cantons, états et fédération), sans plan d’ensemble, et qu’elles ont été cause de désastres. Ces digues rejettent, en effet vers l’aval les eaux qui se perdraient en amont dans les marécages riverains, et la masse liquide accrue finit toujours, dans les années de grandes pluies, par trouver un point faible.

9Érigées pour contrôler les débordements du Mississippi ces digues n’apparurent « efficaces » qu’après 1927, année du « Great Flood ».

10Les levées ne protégèrent la Nouvelle-Orléans lors de cette catastrophe que parce des brèches furent pratiquées en amont inondant terres et communes avoisinantes et réduisant d’autant la poussée du flot. À la faveur d’années d’aménagements tant en amont (écluses) qu’en aval (levées) du fleuve, on considère aujourd’hui comme acquis la maîtrise du cours du Mississippi.

1.1.2. Le lac Pontchartrain

  • 1 Appellation locale des canaux de drainage.
  • 2 Une de ces 3 pompes a du être remplacée depuis !

11À la fin du XIXème siècle, la toute nouvelle commission des eaux et des égouts (Sewage and Water Board) de New Orleans met en œuvre un dispositif, fruit de la révolution industrielle, à la fois complexe et ingénieux qui combinait l’action de la pesanteur et celle de pompes mécaniques. L’eau s’écoule successivement de conduits secondaires en conduits principaux, puis est pompée et rejetée dans le lac Pontchartrain via des bayous1 conçus à cet effet par le corps des ingénieurs de l’armée- une entité fédérale-. Ce système perdure jusqu’à nos jours – avec les mêmes pompes depuis 100 ans !. Il n’a été renforcé que par l’addition de trois nouvelles pompes en 20062.

12Ces travaux améliorèrent les conditions sanitaires en réduisant progressivement les décès dus à la malaria, à la fièvre jaune et à la typhoïde et permirent également le développement de nouveaux quartiers tout au long du XXème siècle. La ville s’étale donc vers le nord en direction du lac Pontchartrain. Des solutions techniques « modernes » permirent dans le même temps d’ériger d’impressionnantes levées le long des berges du lac. Ce chantier débuta en 1926, se poursuivit jusqu’à nos jours refermant le « bol » de ces marais asséchés, et urbanisés.

13Cette urbanisation des anciens marais cernant « l’isle d’Orléans » était impensable sans un système de drainage efficace, non seulement parce qu’il fallait assécher la place mais aussi parce qu’il était nécessaire de la maintenir au sec. Le réseau de pompes hydrauliques travaille, aujourd’hui encore, sans relâche quelle que soit la saison pour assurer aux terrains conquis leur statut de terres fermes et aux eaux pluviales, un drainage indispensable. C’est bien la foi en la technique, propre au XXème siècle, qui amena la population à penser que la nature n’était plus un obstacle à l’expansion urbaine. Élus, promoteurs et nouveaux propriétaires fonciers négligèrent allégrement les précautions élémentaires jadis respectées par leurs aînés : construire des habitations surélevées sur des sites « en hauteur » (Figure 2).

Figure 2 : Ce double « Shutgun » traditionnel du quartier Bayou St. John a 100 ans. Les eaux de Katrina sont restées juste en dessous du plancher de la maison... dans la rue 90 cm d’eau...

Figure 2 : Ce double « Shutgun » traditionnel du quartier Bayou St. John a 100 ans. Les eaux de Katrina sont restées juste en dessous du plancher de la maison... dans la rue 90 cm d’eau...

Source : I. Thomas-Maret, juin 2006.

14Paradoxalement, les maisons sur dalle érigées au niveau du sol connurent, à partir des années 40 et suivantes, un franc succès dans les quartiers de Lakeview et Gentilly (Figure 3). Ces derniers, les plus proches du lac et les moins élevés de la ville abritent, par conséquent, parmi les communautés les plus exposées aux risques d’inondations.

Figure 3 : Ce cottage des années 50 construit sur dalle dans le quartier de Gentilly reteint 2,50 m d’eau pendant 4 semaines.

Figure 3 : Ce cottage des années 50 construit sur dalle dans le quartier de Gentilly reteint 2,50 m d’eau pendant 4 semaines.

Source : I. Thomas-Maret, novembre 2005.

1.1.3. La réduction des marais : la réponse à Betsy

15Pendant que la ville s’étendait vers le nord et conquérait son étendue actuelle, les barrières naturelles contre les ondes de tempête s’amenuisaient. En 1965, l’ouragan Betsy donna un avertissement sans appel ; la relation de cause à effet entre l’inondation des quartiers de Saint Bernard et du Ninth Ward et le manque de protection naturelle suite au rétrécissement des aires marécageuses qui les protégeaient auparavant semblait être évidente.

  • 3 Simulations informatiques, Gregory Stone, professeur distingué de géologie côtière à l’Université d (...)

16La réponse qui suivit laisse perplexe pour ne pas dire pantois. Plutôt que de réfléchir à la mise en place d’un système de protection régionale qui envisagerait la restauration de l’environnement naturel, on opta pour plus de digues, asséchant les marais de l’Est, créant de nouveaux quartiers dans la paroisse de East New Orleans et installant de nouvelles populations sur des terres toujours plus basses. Ces terres furent, le 29 août 2005 à 6h30 du matin, parmi les premières inondées parce que l’onde de tempête qui accompagna l’ouragan Katrina submergea et créa des fissures majeures dans les digues de l’Intracoastal waterway. Les vastes marais du delta auraient eu pour effet d’amortir et de dissiper la puissance de cette vague. Gregory Stone, professeur de géologie côtière à l’Université de Louisiane montre en effet que la montée des eaux provoquée par un cyclone ou une tempête, est réduite de 30 cm pour chaque 2,5 km2 de zone marécageuse3.

1.1.4. Effet retour des digues et de l’assèchement des marais : l’affaissement de la ville

17Les systèmes de levées et de drainage des eaux combinés au pompage continu du sous-sol provoquent par assèchement, un affaissement de la ville et de ses digues sous leurs propres poids. Pendant le même temps, l’érosion du bassin versant charrie et dépose chaque année plusieurs centimètres de sédiments dans les marais côtiers du delta, compensant ainsi le compactage des sols spongieux en profondeur.

18Bien qu’aujourd’hui inférieurs de 80 % par rapport aux années 1950, ces dépôts sédimentaires alimentent le marais côtier et maintiennent ainsi la végétation, au-dessus du niveau de l’eau, alors qu’à l’intérieur du périmètre des digues, les alluvions ne compensent plus cet enfoncement, accentuant le problème que les levées ont engendré. Enfin, effet pervers s’il en est, les digues conçues pour empêcher l’eau d’entrer la ville, la retiennent prisonnière une fois qu'elle s’y est infiltrée. Pompes submergées, rupture d’alimentation électrique, l’eau stagne dans la ville aggravant le bilan des destructions.

19On perçoit combien la vulnérabilité naturelle de la ville a été renforcée par cette urbanisation forcenée, irréfléchie et par ces choix de protection « technologique » n’intégrant pas la variable environnementale. Du fait d’une vision étroite de la gestion des aléas naturels encourus par le site, la ville vit aujourd’hui sous une menace maximale.

1.2. Des infrastructures maritimes controversées

1.2.1. L’Industrial Canal

  • 4 Tout le bassin du Mississipi soit13 états américains d’aujourd’hui.

20Nous l’avons vu, le choix du site de la colonie visait à prendre le contrôle de l’embouchure du Mississippi, axe de communication et de transport vital à l’économie de la grande Louisiane4. Plusieurs tentatives eurent lieu au cours du XIXème siècle d’établir une jonction directe entre le golfe et le fleuve. L’ouverture de l’Industrial Canal en 1923 constitua finalement la réponse (Figure 1). Alors principalement situé au milieu du marais, en dehors des limites de la ville, il est aujourd’hui intégré au quartier de Bywater et Ninth Ward. Économiquement parlant, le poids relatif de l’Industrial Canal dans le transport de marchandises a lentement décru au cours des dernières décennies. Son entrée, inadéquate, se comporte comme un nœud d’engorgement qui ralentit le transport des cargaisons – un retard d’une journée est parfois nécessaire – au point que nombre de cargos préfèrent suivre le lit du Mississippi jusqu’à la Nouvelle-Orléans.

1.2.2. Le Mississipi River-Gulf Outlet

21Le Mississippi River-Gulf Outlet Canal, ou MR-GO évoqué plus haut fut mis en service en 1968. Sa construction nécessita un impressionnant travail d’ingénierie et des moyens colossaux (Figure 1). Sa mise en œuvre a supprimé d’immenses surfaces de marais protecteurs, et permis l’urbanisation de terres d’autant plus exposées. Le flot d’eau salée véhiculé par le canal dans ces fragiles écosystèmes détruit la végétation protectrice par les racines et chasse la faune ancestrale. Rien de surprenant que ces quartiers- Saint Bernard et Ninth Ward- aient essuyé les pires dommages lorsque l’onde de marée qui a escorté l’ouragan Katrina a submergé les digues et déferlé sur les résidents. Ajoutons enfin que cette plaie dans le marais, de même que l’Intracoastal Warterway, se comportent comme des voies prioritaires en cas d’onde de tempête. Ironie, le MR-GO ne satisfait jamais les attentes de ses partisans, son exploitation décroît depuis 1990.

2. L’ouragan katrina : du choc à la prise de conscience

2.1. Les marais : des terres utiles ?

2.1.1. Un paysage envoûtant

22On utilisera, en anglais plutôt le vocable marsh qui définit mieux que swamp ces terres continuellement inondées caractérisées par une végétation émergente adaptée aux états saturés du sol. La traduction par terres humides (wetlands) est aussi très imagée et plus parlante pour caractériser ce marais côtier de Louisiane. Jusqu’aux années 1970, les marais étaient considérés par les aménageurs comme un milieu stérile, eaux parfois saumâtres, odeurs fétides, vecteurs de maladies ; elles étaient les waste lands ? : les terres gâchées. Les rares personnes qui considéraient ces zones humides comme un milieu ambiant ayant un rôle dans l’équilibre naturel, passaient pour des illuminées dont il fallait ignorer le discours pour laisser la place au progrès. Ce n’est que dans les années 70 que l’on prit conscience pour la première fois de la perte d’immenses zones de marais et qu’une série d’études en fit état, insistant sur l’importance positive des marécages et les bénéfices de leur existence.

23Diversité hydraulique aux paysages envoûtants, diversité biologique, habitat de cinq millions d’oiseaux migrateurs, le bayou de Louisiane abrite de nombreux écosystèmes, une faune aquatique variée- gibier d’eau, échassiers, poissons, crustacés, nombre de micro-organismes-, et une flore riche de 4 500 espèces que les cajuns ont tenté de préserver et d’exploiter entre activités commerciales et écoloisirs.

24Ces marais participent de manière essentielle à la gestion naturelle de la ressource en eau régulant le cycle des échanges avec la mer. Ils séparent les terrains secs des cours d’eau, stabilisent les lignes côtières et agissent comme tampons amortisseurs contre les ondes de tempête. Espaces vivants, mobiles, participants d’un équilibre millénaire, leur contrôle est une utopie.

  • 5 Un terrain de football toutes les 45 mn.

25Les marais côtiers en Louisiane ont été principalement bâtis par le Mississippi qui au fil des millénaires a changé son cours, déplacé son lit au gré des espaces qu’il façonnait lui-même durant un processus de 5 000 ans. 47 000 km2 de wetlands bordaient les côtes de Louisiane en 1720. L’érosion massive due à la présence humaine et à sa soif de conquête s’est accélérée à partir de 1890 ; elle est aujourd’hui dramatique. Au rythme de 63 km2 par an5 avec des pics à plus de 100 km2 certaines années, ce sont 5 200 km2de marais côtiers qui ont été rendus à la mer entre 1930 et aujourd’hui.

26Les canaux de navigation et de drainage sont responsables de la disparition de 10 à 30 % des marsh, il convient d’y ajouter les surfaces – impossibles à estimer - perdues de façon induite par l’intrusion des eaux salines qu’ils ont provoquée et l’érosion due à la circulation maritime. L’industrie pétrolière et gazière locale, née en 1910, porte à l’évidence une lourde responsabilité. Afin d’être complet nous considérerons également les zones perdues par l’introduction des ragondins - encore une gestion humaine approximative - Enfin il faut citer les causes d’érosion, cette fois naturelles, à savoir le passage des ouragans ou encore l’élévation du niveau de la mer combinée avec l’affaissement des sols, subsidence évidente.

2.1.2. Une activité économique non négligeable

  • 6  louisiana coastal wetlands conservation and restoration task force and the wetlands conservation a (...)

27De l’exploitation pétrolière aux explorations éco-touristiques en aéroglisseur, les marais côtiers de Louisiane génèrent des activités économiques très diverses. Certaines, comme la pêche et l’élevage de crustacées ou d’alligators sont ancestrales, liées à la culture et à la gastronomie locale et dépendent de l’existence de ces terres. Les pêcheries d’eau douce et leurs activités annexes engendrent 1,2 milliard de dollars de revenus, les pêcheries de mer 2,2 milliards et la pêche de loisir 944 millions.6

28Trente pour cent des fruits de mer et des poissons des États-Unis proviennent de la Louisiane. C'est le premier État producteur de crevettes. On produit six cent quatre-vingts mille tonnes de poissons et de fruits de mer,- huîtres, crevettes, crabes, écrevisses et barbues-, qui sont traitées et vendues sur les marchés américains et internationaux. La chasse, le piégeage génèrent quant à eux 450 millions, sans oublier l’élevage des alligators : 30 millions de dollars de revenus annuels.

29La disparition des marais côtiers induirait une perte économique7 de plus de 37 milliards de dollars. Outre ces chiffres, la préservation des marais est vitale au maintien des couloirs de navigation et protège des tempêtes les infrastructures portuaires et pétro-gazières, deux industries majeures tant pour l’État de Louisiane que l’État fédéral.

2.1.3. Un plan de sauvetage

30En 1998, l'état de la Louisiane et ses partenaires fédéraux approuvent un plan de restauration de la côte baptisé Coastal 2050 : « Pour un littoral de Louisiane durable ». Le document présente des stratégies conjointement développées par l'État fédéral et les autorités locales pour prendre en charge le problème de la réduction massive des marais côtiers. Pour la première fois, on propose des solutions pour répondre aux besoins fondamentaux d'écosystèmes millénaires afin d’éviter la perte de cette richesse naturelle. En mettant en application les stratégies régionales du plan, on envisage « de reconstituer un écosystème durable en utilisant les mêmes éléments naturels qui ont façonné le paysage à son origine ». Il faut pour cela :

  • accumuler des sédiments et de la matière organique à un taux suffisant pour compenser la montée du niveau des eaux

  • maintenir le gradient de salinité pour préserver la diversité des écosystèmes : un environnement diversifié est plus résilient aux changements rapides

  • maintenir l’échange et les interfaces pour réaliser des liens entre les systèmes. En quelque sorte, refaire en 50 ans ce que la nature a construit en 5 000 ans.

  • 8 Director, Wetland Biogeochemistry Professor, Department of Oceanography and Coastal Science Louisia (...)

31Cette entreprise a un coût évalué à 14 milliards de dollars par l’équipe d’experts dirigée par le Professeur Robert Twilley8. Ce biochimiste lauréat d’une bourse d’étude de deux milliards de dollars visant à restaurer les zones marécageuses en Louisiane est une des nombreuses voix qui prédisent le statut de ville côtière à part entière pour la Nouvelle-Orléans si les autorités n’agissent pas aujourd’hui.

2.2. Vers une protection globale des côtes de Louisiane

32L’ouragan Katrina a éprouvé les faiblesses du système de protection de la Nouvelle-Orléans. Submergeant certaines digues, ouvrant des brèches dans d’autres, inondant les pompes, de toute façon inopérantes faute d’électricité, il laisse un bilan de 1 800 morts, 5 000 disparus et une ville noyée durant 3 à 9 semaines selon les quartiers. Il pointe aussi les faiblesses de la fragmentation administrative de la gestion du système de levées.

33« Le risque s’inscrit dans des découpages administratifs, lesquels ne sont pas toujours ceux de l’aléa » (Veyret, Beucher, Bonnard, 2005)

2.2.1. Une gestion transformée des levées

34Avant août 2005, chaque parish qui compose l’aire métropolitaine de la Nouvelle-Orléans gérait l’entretien de ses propres levées selon ses références et ses disponibilités de crédits. Sept administrations indépendantes et décisionnaires avaient chacune la charge de quelques kilomètres de digue. Du fait des fragmentations administratives propres au système américain, c’est l’ensemble du système de protection qui était fragilisé. Mis au vote au printemps 2006, la population redistribua la responsabilité à deux comités de gestion seulement, un pour chaque côté du fleuve.

2.2.2. La nouvelle prise en compte de l’environnement

35La Nouvelle-Orléans qui possédait lors de sa fondation un système de protection naturel sans équivalent a, depuis ses visées expansionnistes, tout misé sur son réseau de levées pour assurer sa sécurité contre les assauts de la nature. Le choix d’une solution unique, hardie, est dénoncé par l’ouragan Katrina qui en montre les limites : totale dépendance des populations, dont l’unique « plan B » envisageable est la fuite.

36En décembre 2005, le gouverneur Blanco propose aux législateurs de Louisiane l’Act 8 : Un texte de loi créant la Coastal Protection and Restoration Authority. Pour la première fois, une loi prend en compte le « paramètre » environnement dans un projet de lutte contre les ouragans, arguant du fait que dans le cas où des phénomènes naturels mettraient en danger l’implantation humaine, il s’agira d’exploiter avec sagesse les ressources environnementales pour s’en protéger.

37Ce texte propose de privilégier la fonction de « tampons amortisseurs » des wetlands contre les ondes de marée, à la construction de futures super digues ou à l’urbanisation galopante. Cette loi fut adoptée le 30 mai 2007, après 18 mois de gestation - études, recherches et négociations - La commission s’efforce aussi de rassembler tous les acteurs impliqués : municipalités, État, et agence fédérale.

38Le texte qui exprime la volonté de restaurer un écosystème côtier durable pour protéger les zones urbanisées des phénomènes naturels passe par l’enrayement de la destruction des marsh et la reconstruction / amélioration de toutes les lignes de défenses avancées, qu’elles soient naturelles ou anthropiques. Il insiste aussi sur l’exigence d’édicter des règles raisonnables de construction, respectant la topographie propre à la région imposant la construction de maisons sur pilotis sur les terres les plus exposées.

39Compte tenu de l’ampleur de la tâche, cette loi définit les priorités et les besoins financiers, parmi lesquels : les zones densément peuplées et d’importance économique majeure doivent bénéficier du renforcement des digues ; le développement urbain dans les zones basses devrait être évité puisqu’il augmente l’exposition aux risques d’inondation tout en réduisant les zones de rétention d’eau. L’application des mesures doit s’accompagner d’un important effort d’information et d’éducation auprès de la population pour assurer son succès. Il faudra aussi vaincre la très forte indépendance des municipalités qui considèrent généralement les programmes de l’État de Louisiane comme des recommandations que chacun gère à sa façon sur le terrain. On ne le répète jamais assez, la fragmentation de la gouvernance et le manque de vision régionale font partie des freins au redéveloppement viable du Sud de cet État. Enfin, il va s’en dire que la mise en place de ces principes promet d’être laborieuse car elle s’oppose au principe même du droit à la propriété défini par la constitution américaine, vigoureusement défendu en Louisiane.

3. Alourdir les protections structurelles ou adapter la ville à son écosystème : une question de choix

  • 9 Extrait de Fireside Travel, 1864.

« Une épine d'expérience vaut toute une brousse d'avertissements »
James Russell Lowell9

40La Nouvelle-Orléans n’est pas la seule ville qui ait à se protéger de sa situation côtière. Naturellement, chaque cas est particulier ; cependant, porter le regard sur la situation d’autres rives, d’autres contrées ne peut nuire à l’émergence de solutions. Pour repenser la ville avec ses enjeux, ses limites, et inclure la prévention et la protection contre les aléas, la Nouvelle-Orléans pourrait prendre inspiration à l’étranger.

3.1. Tokyo, l’exemple japonais

3.1.1. Des risques multiples

41Tokyo est exposée aux risques naturels majeurs comme peu de villes dans le monde. Elle cumule une région d’intense activité sismique, une situation géographique qui prédispose chaque année le pays aux typhons, et ses quartiers situés à proximité de la côte pacifique, sont sous le niveau de la mer. Elle est, par ailleurs, arrosée par les rivières Arakawa, Edo-gawa et Sumida (anciennement Tama-gawa) qui font toutes trois l’objet d’une intense régulation pour éviter leurs débordements. Compte tenu de sa population, 12 millions d’habitants intramuros et jusqu’à 25 millions, selon différentes sources, pour la mégapole, Tokyo est une des villes où, le cas échéant, le bilan des pertes humaines pourrait dépasser tout entendement ( !). À l’instar de la Nouvelle-Orléans manquant d’espace et devant la demande de logements, Tokyo, durant le XXème siècle, aménagea des terres alluviales et gagna du territoire sur la mer.

42Sans comparer les hautes densités de population de Tokyo (environ 5 500 hab/km2) et de la Nouvelle-Orléans (780 hab/km2 avant Katrina), nous prendrons pour acquis le fait que cette extrême concentration humaine liée à l’importance économique de la région mérite les meilleures attentions de la part des autorités, d’autant que le pays a maintes fois été éprouvé par la nature : Grand Séisme de Kanto en 1923, Typhon Kathleen en 47, trois typhons en moyenne par an, inondations régulières ; entre 1991 et 2000, les inondations ont coûté 7,22 millions de dollars de dégâts à la ville de Tokyo.

3.1.2. Une gestion précise de l’eau

43Cette situation a incité le gouvernement japonais à intégrer la gestion de l’eau dans l’aménagement du territoire en considérant la notion de risques naturels. Entre protection contre les crues, aménagement du réseau hydrographique, lutte contre l’érosion côtière, et mesures non structurelles, qui, elles, se concentrent particulièrement sur l’information de la population, la région se donne les meilleures chances de limiter les pertes lors des inévitables affrontements avec les caprices de la nature. On ajoutera une variante d’importance : les rivières citées abreuvent la population !

  • 10 Ministry of Land, Infrastructure and Transport.

44C’est au Ministère de l'Aménagement du Territoire et des Transports10 que revient la charge double de l’approvisionnement en eau et de la prévention des catastrophes.

45Les techniques adoptées sont très sophistiquées :

  • élargissement et dragage des lits de rivières, construction de 270 km de digues et super digues (en zones riveraines) ;

  • creusement de canaux de dérivation entre les rivières et dans le réseau aquifère de la plaine alluviale ;

  • construction de retenues et de bassins qui permettent, outre le déversement des eaux de crues, le stockage de l'eau en vue d'une utilisation ultérieure.

46La réalisation d'un canal de dérivation dans le bassin des rivières Naka et Ayase (préfectures de Saitama et Chiba, au Nord de Tokyo), a permis de réduire les dommages causés par le typhon n° 11 (août1992) des 2/3 par rapport à ceux du typhon équivalent n° 19 (1991), qui submergea vingt mille habitations.

  • canaux et réservoirs souterrains couplés aux réseaux de collecte et de percolation d’eaux fluviales ;

  • les terrains sous le niveau de la mer bénéficient d’un système de pompage qui n’est sollicité que pendant les pluies diluviennes.

  • 11 Gestion intégrée : approche globale pour faire face aux risques.

47On notera les points de ressemblance entre les situations de Tokyo et de la Nouvelle-Orléans, les terres récupérées sur d’anciennes terres alluviales, des quartiers sous le niveau de la mer nécessitant le recours à un système de pompage. Sans tirer de conclusions hâtives, mais à la lumière des moyens mis en œuvre par l’administration japonaise, somme toute connus de tout spécialiste des réseaux aquifères, on perçoit que la notion de gestion intégrée11 joue tout son rôle dans cette stratégie. Elle est rendue possible par le système de gouvernance plus centralisé que celui des États-Unis.

3.1.3. Des digues gigantesques

48Pendant que Tokyo avançait en direction de la mer, les Japonais élevèrent des digues (Figure 4) pour se prévenir des ondes de tempête ou des tsunamis. Conscientes du niveau de dépendance de la ville face à ces digues, les autorités décidèrent, de recourir au choix des super-digues. Elles ont le même rôle que de simples levées (elles en ont aussi la même hauteur) mais l’extraordinaire dimension de leur contrefort (100 à 300 m) n’autorise aucune faiblesse, aucune brèche. Cette énorme quantité de remblais soutient leurs parois, offre un paysage agréable en terrasse ou en pente très douce qui autorise son exploitation immobilière.

Figure 4 : Les digues tokyoïtes

Figure 4 : Les digues tokyoïtes

Source : Foundation for Riverfront Improvement and Restoration.

49Travaux colossaux, investissements faramineux, le programme n’en est qu’à son début.

50Tokyo, dont la population a plus souvent souffert des inondations que la Nouvelle-Orléans, a depuis longtemps appris à vivre avec « son eau ». Maisons et tours sur pilotis, système de collecte des eaux pluviales dans les tours modernes réduisent les écoulements dans les rues et stockent l’eau durant le désastre - Parcs et zones de terrains perméables, utilisation de matériaux poreux pour la construction des rues et des trottoirs améliorent l’absorption des écoulements. La ville ne se considère pas pour autant à l’abri des inondations mais peut se targuer de réduire au minimum les pertes humaines et les dégâts économiques.

51À la lumière de ces quelques éléments, quelle expérience les Japonais apportent-ils aux Louisianais ? La notion de gestion intégrée, des investissements à la hauteur des exigences, des efforts de communication et de sensibilisation de la population, un code de construction rigoureux qui, volonté politique forte étant, pourrait éviter la reconstruction de maisons « telle quelle » alors qu’elles ont été inondées par 3 mètres d’eau ce que nous constatons deux ans après l’ouragan Katrina.

3.2. Les Pays-Bas / La Nouvelle-Orléans : des comportements opposés

« Dieu a créé la terre mais il a laissé aux Néerlandais le soin de créer les Pays-Bas »
(Dicton local)

52C’est à une nature hostile que les habitants de ces régions ont dû disputer l’espace qui leur était nécessaire pour vivre et prospérer. Le Vaalserberg, culmine à 323 m, la plaine des Flandres ne dépasse pas 20 m d’altitude, les basses plaines maritimes sont majoritairement situées sous le niveau de la mer, soit 25 % du territoire, avec un record extrême à moins 6,70 m.

3.2.1. Une gestion intégrée et ancienne de l’eau

53La vulnérabilité naturelle aux crues fluviales concerne la vallée de la Meuse et une zone de quelques 80 km de large rassemblant les vallées de la Meuse, du Lek et du Waal, prolongée au nord par la vallée de l'Ijssel et un couloir de basses terres correspondant à un ancien bras du Rhin. On ajoutera le risque de houles furieuses de la Mer du Nord lors de tempêtes.

54Protégées le plus souvent par des digues, les terres qui s’étendent des côtes de la Flandre française jusqu’à la Frise ont été méthodiquement conquises par les hommes grâce à un labeur millénaire. Si le mot « polder » date de 1219 et désigne la plus avancée des îles de Zélande, Walcheren, on sait que les hommes construisaient déjà des digues au Vème siècle.

55De la plaine des fleuves aux polders septentrionaux, l’expertise des Néerlandais en techniques de contrôle de l’eau est millénaire, précieuse, irremplaçable et très avancée. Les 300 ans d’histoire de la Nouvelle-Orléans et ses pratiques « laxistes » en termes de planification paraissent bien légères au regard de cette expérience qu’il faut par ailleurs associer à celle de très nombreuses inondations catastrophiques vécues par le pays.

56De la Transgression Dunkerquienne II (époque mérovingienne), à la catastrophe de février 1953 qui fit 1 800 morts en Zélande et dévasta 175 000 hectares de polders en passant par l’inondation de 1421 qui détruisit 72 villages, chaque siècle a connu une inondation d’une ampleur comparable. Enfin gardons à l’esprit que 60 % de la population qui produit 65 % de la richesse du pays vit sur les 25 % de terres situées sous le niveau de la mer.

57Ce rappel historique un peu long, n’a pour but que d’insister sur le fait que les néerlandais vivent avec le risque d’inondations depuis toujours, qu’il est profondément ancré dans leur culture, inscrit dans la constitution, constamment à l’ordre du jour... presque génétique. Une telle culture de l’eau n’existe pas à la Nouvelle-Orléans. Bien que la population soit consciente de l’importance des digues, le schéma de la ville n’intègre pas l’élément aquatique comme un élément constitutif ; il ne cesse de le rejeter hors des limites de la ville.

58À la suite de l’ouragan Katrina, de vives critiques ont été émises contre l’absence d’une gestion intégrée de l’eau dans l’aire urbaine de la Nouvelle-Orléans, la Greater New Orleans. Les Pays-Bas et leur plan Delta furent cités en exemple d’autant que ces derniers furent, dès octobre 2005, les premiers à proposer leur expertise technique aux élus de tous les niveaux (des conseillers municipaux aux sénateurs de l’État fédéral) de l’État de Louisiane. Un DVD de la modélisation informatique de l’inondation résultant de la rupture des digues fut offert à chacun, cadeau d’autant plus aisé que cette simulation existait depuis longtemps dans les disques durs des ingénieurs, la Nouvelle-Orléans étant considérée comme un cas d’école dans la catégorie « risque maximal ».

59Bien que les situations ne soient pas totalement comparables, on prendra en compte l’évolution vers le souci environnemental des Néerlandais dans la conception de leur système de défense contre les inondations. Le visiteur à Amsterdam et, aux Pays-Bas, tombe sous le charme des canaux dominés par ces hautes maisons de Flandre, des vastes plaines fleuries au milieu desquelles dominent des moulins pittoresques, tandis que les ouvrages du Delta forcent l’admiration par leur technicité et leur robustesse.

3.2.2. Le Plan Delta

60Il est légitime aujourd’hui de reconnaître que les Pays-Bas ont réussi à construire un système complexe, réduisant le risque d’inondations et intégrant le paramètre environnemental. Le Plan Delta comprend au total 9 barrages, dont 4 barrages principaux et 5 secondaires en deuxième ligne. Ces travaux titanesques, uniques au monde, ont duré 32 ans et ont coûté 5,6 milliards d’euros. Ils se sont achevés début octobre 1986 et ont nécessité de multiples innovations technologiques.

61Ce projet a subi des modifications au cours des réalisations. Dans presque tous les cas, les changements apportés aux projets initiaux procèdent d'une même et unique préoccupation, celle, fortement accrue, de la protection de la nature et de l'environnement. Le mouvement écologiste en prenant de l’importance dans les années 70 réussit ce tour de force d’influencer l’administration des grands travaux, chose bien inenvisageable aux USA actuellement. Les détails techniques seraient ici un peu longs à exposer mais il faut noter que les modifications du Plan Delta initial ont été réalisées sur la foi d’études en cours, d’analyses expérimentales et de doléances d’associations locales avec force tractations.

62La désalinisation des mers devenues intérieures déstabilisait le milieu écologique ; la disparition subséquente du marnage et de la présence d'eau salée ou saumâtre dans les bras de mer devaient causer des dommages irréparables à l'environnement. Ce paramètre modifia la décision de fermer l'estuaire de l'Escaut oriental par un barrage anti-tempête à vannes et non par un barrage d'un seul tenant. Cette première décision (1974) est historique dans le sens où une priorité environnementale influait sur des décisions technologiques. En contrepartie, il fallut construire deux barrages secondaires dans la partie orientale du Delta (le Philipsdam et l'Oesterdam) pour permettre la formation de réservoirs d'eau douce. Cette décision fut le point de départ d’une série de réflexions qui font qu’aujourd’hui les Pays-Bas optent plus souvent pour des solutions « naturelles » respectueuses de l’environnement, que pour le bétonnage à tout va.

63Effet direct de ce courant de pensée, l’assèchement de la mer des Wadden, vieux projet en attente, fut totalement abandonné. Autre conséquence, on pratique de plus en plus le remblayage hydraulique au sable plutôt qu’au ciment et à l’asphalte, l’étape ultime consistant à gagner des terres sur la mer par cette seule technique. On remblaie la côte en des points spécifiques et selon des axes bien déterminés afin que les courants marins le déposent « en fixant la côte dans une situation d'équilibre naturel », c’est le concept « d’aide à la nature ». Cette méthode a déjà été utilisée en divers endroits du littoral néerlandais, en particulier en des endroits où de longues jetées s'avancent dans la mer perpendiculairement au rivage. Un fait est certain, il n’y plus de projet d’aménagement qui ne donne lieu à des débats passionnés avec les défenseurs de la nature.

64Le maître mot aujourd'hui est celui de politique intégrale du littoral, une politique harmonieuse entre protection du littoral et conquête de terres, laissant une place au développement économique du pays tout en respectant les écosystèmes. Ces techniques dont les coûts sont souvent moindres comparées à celles, traditionnelles du bétonnage devraient attirer l’attention de bien des régions du monde. N’y a-t-il pas de quoi inspirer sur le principe, New Orleans dont les marais sont aussi précieux qu’irremplaçables ?

3.2.3. Le projet IRMA 1997-2003

65Les inondations spectaculaires (280 000 personnes évacuées) du Rhin et de la Meuse de 1993 et 1995 amenèrent les pays du bassin du Rhin à relancer leur coopération et à financer un programme de 153 projets/actions dont les objectifs tendaient à restaurer et préserver des aires d'étalement des crues (anciens méandres par exemple) et insistaient sur la limitation de l'imperméabilisation des sols par l'urbanisation. Ces travaux aujourd’hui achevés se situent dans cette même mouvance qui consiste à rendre à la nature la part qui lui redonne finalement sa fonction protectrice. Actuellement, les préoccupations comme le réchauffement climatique et la montée du niveau de la mer imposent de remettre l’ouvrage sur le métier.

66« De l'espace pour l'eau » est un programme national qui court jusqu’en 2015 et va plus loin puisqu’il oblige la relocalisation de fermiers installés sur les polders des années 70 afin que ces derniers servent de bassin d’absorption aux inondations futures. Révolution culturelle pour une nation qui a bâti sa richesse sur la domestication des flots, d’autant remarquable que le programme ne rencontre pas de résistance de la part des « évacués »... par similitude, en l’unique occasion ou Ray Nagin a évoqué la possibilité de ne pas autoriser la reconstruction d’une partie de la Nouvelle-Orléans, la population a crié au scandale, au racisme anti-pauvre, au droit à la propriété et au non respect de la constitution...

67L’autre force du pays en matière de gestion intégrée des flux aqueux n’est pas seulement de trouver des solutions et de les mettre en œuvre quelque soit le coût mais de surveiller l’existant en le remettant constamment en question. Outre cette surveillance permanente des infrastructures et de la ligne côtière, on réévalue aussi le niveau de protection du pays tous les 5 ans. À contrario, la Nouvelle-Orléans inspecte ses digues de façon aléatoire, néglige leur entretien – parfois faute de moyens mais on parle aussi de corruption latente - et les laisse s’affaisser au mépris des risques encourus.

Conclusion

68Les exemples internationaux, tant tokyoïte que néerlandais, montrent des stratégies bien différentes que celles pratiquées par les Louisianais en ce qui concerne la protection contre les risques côtiers ou fluviaux. Ces deux cas d’étude présentent une volonté d’intégrer dans une même dynamique la gestion de l’ensemble des problématiques de l’eau. Le Japon a mis en place un système colossal et très coûteux pour tenter de maîtriser les nombreux aléas qui le guettent. Parallèlement au choix de construire des infrastructures onéreuses, les Pays-Bas, en particulier, mènent une gestion de la ressource en eau plus intégrée et plus respectueuse de l’environnement que la Nouvelle-Orléans. En matière d'adaptation, l'imagination et l’expertise n’ont pas de limites aux Pays-Bas. « Dépoldérisation », maisons et serres flottantes, îles artificielles construites au large permettant, à l’instar de la restauration des marsh louisianais de freiner les ondes de marées et de reconstituer les dunes côtières érodées.

69Il va s’en dire qu’un changement d’état d’esprit radical face aux questions de l’écologie, et de l’étalement urbain est éminemment nécessaire aux étatsuniens. Faire accepter à la population locale le choix d’une ville plus compacte, d’une empreinte spatiale réduite, au bénéfice de l’aménagement et de la restauration du milieu naturel d’origine est une gageure que les planificateurs suggèrent mais que la mairie n’aborde pas tant l’idée suscite de tollés auprès de la population... L’ouragan Katrina contraint les autorités comme les citoyens de la Nouvelle-Orléans à réfléchir sur la viabilité de leurs quartiers. Pourtant on s’impatiente devant le manque de vision exprimé, de courage dans les décisions de planification, de clarté dans les règles de reconstruction édictées par la municipalité. Et, bien des erreurs ont déjà été commises.

70Les stratégies essentielles de planification sont en gestation, certaines de ces nouvelles orientations comme la revitalisation des marais côtiers ou le projet de fermeture du MR-GO prennent en compte la notion de développement durable et assureront plus de sécurité aux populations futures. La question cruciale est : recevront-elles les financements qu’elles induisent ? Pourtant il n’y a guère de temps à perdre d’autant que l’inertie est ressentie comme la pire ennemie par les Louisianais en ce début de la saison des ouragans.

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Notes

1 Appellation locale des canaux de drainage.

2 Une de ces 3 pompes a du être remplacée depuis !

3 Simulations informatiques, Gregory Stone, professeur distingué de géologie côtière à l’Université de Louisiane Coastal Studies Institute, & Department of Oceanography and Coastal Sciences.

4 Tout le bassin du Mississipi soit13 états américains d’aujourd’hui.

5 Un terrain de football toutes les 45 mn.

6  louisiana coastal wetlands conservation and restoration task force and the wetlands conservation and restoration authority. 1998. Coast 2050: Toward a Sustainable Coastal Louisiana, report.

7 http://www.americaswetlandresources.com

8 Director, Wetland Biogeochemistry Professor, Department of Oceanography and Coastal Science Louisiana State University.

9 Extrait de Fireside Travel, 1864.

10 Ministry of Land, Infrastructure and Transport.

11 Gestion intégrée : approche globale pour faire face aux risques.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : La ville et l'eau
Crédits Source : Réalisée par I. Thomas-Maret d’après des données du Pontchartrain Institute, University of New Orleans.
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/584/img-1.png
Fichier image/png, 139k
Titre Figure 2 : Ce double « Shutgun » traditionnel du quartier Bayou St. John a 100 ans. Les eaux de Katrina sont restées juste en dessous du plancher de la maison... dans la rue 90 cm d’eau...
Crédits Source : I. Thomas-Maret, juin 2006.
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/584/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 52k
Titre Figure 3 : Ce cottage des années 50 construit sur dalle dans le quartier de Gentilly reteint 2,50 m d’eau pendant 4 semaines.
Crédits Source : I. Thomas-Maret, novembre 2005.
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/584/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 92k
Titre Figure 4 : Les digues tokyoïtes
Crédits Source : Foundation for Riverfront Improvement and Restoration.
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/584/img-4.png
Fichier image/png, 35k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Isabelle Maret et Thomas Cadoul, « Peut-on concilier risques côtiers et planification viable ?  », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 1 | 2007, mis en ligne le 15 février 2012, consulté le 26 mars 2017. URL : http://tem.revues.org/584

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Auteurs

Isabelle Maret

Professeure
Institut d’urbanisme, Faculté de l’aménagement
Université de Montréal
C. P. 6128, Succursale Centre-ville
Montréal, Québec
H3C 3J7
isabelle.thomas.maret@umontreal.ca

Thomas Cadoul

Ingénieur-élève
École Nationale des Ponts et Chaussées
Assistant de recherche
Université de la Nouvelle-Orléans

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Droits d’auteur

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