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Pollutions marines et lutte à terre 

Ambigüités du littoral et difficultés de l’action locale
Marine Pollution and Coastal Fight: Coastal Ambiguities and Difficulties of Local Action
Vincent Herbert
p. 42-53

Résumés

À l’échelle locale, les acteurs du territoire perçoivent, globalement, les risques de pollutions côtières par hydrocarbures par une entrée maritime, où les solutions préventives émaneraient systématiquement des instances juridiques internationales (OMI et les différentes conventions, UE et les paquets « Erika I et II »...). Cette perception terrestre est due, en partie, à l’ambigüité des définitions du littoral, qui distinguent difficilement la limite terrestre de la limite marine. Néanmoins, dans le cadre de la gestion terrestre d’une pollution, il convient de distinguer le risque maritime du risque côtier. Dans ce contexte, le risque de pollution côtière par hydrocarbure doit être interprété comme un aléa émanant du risque lié au transport maritime. L’identification de la vulnérabilité côtière, qui intègre notamment la résilience sociale, doit faciliter une meilleure réponse dans le domaine de la lutte à terre.

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Texte intégral

Introduction

1Chaque nouvelle catastrophe qui touche les côtes françaises provoque successivement un effet de surprise, une sensation de colère et un sentiment d’impuissance, le tout étant accentué par une forte médiatisation. Dans ce contexte, les maires sont parfois désemparés quant aux actions à mener. Les plans POLMAR, institués en 1978 à la suite de la catastrophe de l’Amoco Cadiz sur les côtes de Bretagne, ont été révisés à partir de 2002, suite aux naufrages successifs de l’Erika (1999) et du Prestige (2002) ; ils se divisent en deux sections : le plan POLMAR-Mer et le plan POLMAR-Terre. Ces plans de secours spécialisés, impliquent et distinguent deux milieux particuliers constitués par la mer et la terre ; ils reflètent aussi les paradoxes de la spécificité côtière, à la fois zone d’interface mais aussi espace de rupture. Ainsi, très souvent, les acteurs locaux considèrent que la gestion des pollutions maritimes relève systématiquement des instances juridiques internationales (Organisation Maritime Internationale - OMI  ; Union Européenne...)... Or il convient de considérer la pollution côtière par hydrocarbure comme un aléa émanant du risque lié au transport maritime. Il s’agit de définir et de positionner la vulnérabilité côtière dans un champ thématique plus général lié à la notion de «  risque maritime  ». La distinction entre risque d’accident maritime et risque de pollution côtière doit favoriser une meilleure organisation de la résilience locale dans le cadre de la lutte à terre.

1. La spécificité littorale et ses ambigüités

  • 1 DPM : Domaine Public Maritime.

2La complexité spatiale du littoral, relative à sa spécificité qui en fait un milieu d’interface entre terre et mer, conduit à une ambigüité dans la définition de ses limites : ce constat pose la question de la responsabilité du maire et de l’approche communale en matière d’intervention sur le DPM1.

1.1. Ambigüité administrative et juridique

  • 2 CGCT : Code Général des Collectivités Territoriales. Les articles issus du CGCT sont extraits de l’ (...)
  • 3 DTPML : Direction du Transport Maritime des Ports et du Littoral.
  • 4 DATAR ; Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale. Depuis janvier 2006, la D (...)

3La première ambigüité concerne les limites de compétences communales, d’un point de vue spatial et administratif. Depuis la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 modifiée, relative à la répartition de compétences entre les communes, les collectivités locales, les régions et l’État, des responsabilités nouvelles dans de nombreux domaines de compétences sont apparues. Le régime des pouvoirs de police du maire s’articule désormais, pour le littoral, autour de 2 axes, qui concernent la police municipale des rivages jusqu’à la limite des eaux, et la police municipale en mer jusqu’à une limite fixée à 300 m à compter de la limite des eaux (article 32 de la loi Littoral, article L 2213-23 du CGCT2). Par ces lois, le maire assure désormais une autorité administrative sur une partie de la mer. Bien que le préfet dispose d’un pouvoir de substitution au maire (article L 2215-1 du CGCT), le maire doit prendre toutes les mesures nécessaires permettant d’assurer la sécurité des baigneurs : par exemple, il est tenu de présenter les résultats des contrôles liés à la qualité des eaux de baignade. Mais dans le cadre de l’article L 2212-2-5 du CGCT, il est en charge notamment de « prévenir, par des précautions convenables et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et fléaux calamiteux..., de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours ». En effet, selon l’article 91 de la loi du 7 janvier 1983, « les communes sont civilement responsables des dommages qui résultent de l'exercice des attributions de police municipale  ». Cette responsabilité administrative peut être doublée d’une responsabilité pénale (article L 2123-34 du CGCT). La question qui se pose alors concerne «  la limite des eaux  », notamment du côté mer. En effet, s’il est reconnu que la limite prolittorale des 300 m se situe sur le DPM, ce dernier n’est pas explicitement délimité sur les côtes françaises. De nombreux rapports soulignent cette lacune (DTMPL3, 1999 ; Bonnot-Courtois et Levasseur, 2002 ; DATAR4, 2004 ; Secrétariat Général à la Mer, 2005), et le site internet du ministère de l’Équipement précise que la délimitation du rivage de la mer est une « délimitation complexe » (http://www.mer.equipement.gouv.fr). Cette dernière crée une brèche juridique qui peut occasionner des divergences d’appréciations quant aux limites administratives de l’action communale sur le domaine marin. De plus, le fait que la ligne de rivage ne soit pas fixe, pose une deuxième ambigüité d’ordre temporel.

1.2. Ambigüité temporelle

4La difficulté d’évaluation de la ligne de rivage provient du fait que le législateur tente de fixer une limite instantanée, alors qu’elle évolue à différentes échelles. La marée dynamique connaît des variations cycliques, quotidiennes, mensuelles et annuelles : elle est un facteur déterminant sur les côtes de la Manche et de l’Atlantique. La météorologie influence également les variations du niveau marin, en créant, par exemple, des régimes de surcote en période de tempête. Enfin, la morphologie des plages varie fortement : elles subissent, au gré des saisons, des périodes d’engraissement et de démaigrissement ; leur profil peut évoluer de façon significative. Tous ces éléments vont influencer, au quotidien, le niveau atteint par la mer.

5Dans ce contexte, la police municipale doit adapter ses moyens en fonction de l’espace qui peut être tantôt « terrestre » tantôt « maritime  » (Article L 2212-3 du CGCT).

6La spécificité même du site peut porter à confusion : c’est le cas des estuaires et des deltas, puisqu’il n’existe pas de critères définitifs concernant la limite des communes littorales : de nouveau, en fonction des critères retenus, il est possible de considérer la marée dynamique, la marée de salinité ou encore le système du « parallélisme des rives », où le DPM commencerait au point où les rives commencent à s’éloigner l’une de l’autre...

7Le fait que le décret du 29 mars 2004 ait ajouté une liste de 87 communes riveraines des estuaires et deltas, à celle qui était préalablement établie dans le cadre de la loi Littoral de 1986 est une preuve de la difficulté de définir le cadre d’une commune littorale.

  • 5 IGN : Institut Géographique National.
  • 6 SHOM : Service Hydrographique et Océanographique de la Marine.

8D’autres indicateurs évoquent l’ambivalence de la limite de référence : les cartes de l’IGN5 et du SHOM6 utilisent une référence différente pour établir le « 0 » du trait de côte ! Le 0 topographique prend pour référence le niveau moyen de la mer à Marseille alors que le 0 hydrographique des cartes marines (ou ligne de base) utilise la référence des plus basses mers de vives eaux (ce qui pose, de nouveau, le problème de la référence et des conditions de mesures...) : entre le 0 hydrographique et le trait de côte se situe la zone de balancement des marées, intégrant notamment l’estran et les lais et relais de la mer. La prise en compte des «  lais et relais de la mer  » comme partie intégrée au DPM n’est valable que pour ceux identifiés avant la loi de 1963 ! Dans ces conditions, il est difficile d’identifier la plus haute marée de référence pour définir la zone intertidale. L’arrêt Kreitman de 1973 retient la plus forte marée astronomique qui se produit en un cycle de Saros, soit 18,6 ans (Bonnot-Courtois et Levasseur, 2002).

9Finalement, le fait que « La délimitation du domaine public maritime [soit] une constatation qui ne vaut que pour l'instant où elle intervient » (Bonnot-Courtois et Levasseur, 2002) ne favorise nullement l’éventuelle coordination entre la terre et la mer, nécessaire au nettoyage du littoral.

1.3. Ambigüité spatiale des compétences

10Les diverses ambigüités soulignées précédemment sont accentuées par la superposition des compétences sur un territoire, et sur la difficulté de les représenter sur une carte. Ainsi se profilent des « zones grises », difficilement identifiables, en matière de protection des zones sensibles, mais aussi en matière d’intervention.

  • 7 DIREN : Direction Régionale de l’Environnement.

11Il est remarquable de constater la superposition de statuts : la carte Conservation, gestion et inventaires de la zone côtière, issue de l’Atlas de sensibilité Polmar 62 et présentant le secteur du Cap Griz-Nez, en est une bonne illustration (OTRA / DIREN7, 2004, p. 40). Le document présente différents types de protections :

  • les protections réglementaires (sites inscrits, sites classés, réserves naturelles et réserves naturelles volontaires, réserves nationales de Chasse et de la Faune Sauvage  ; arrêtés de protection de Biotope, présence d’un Parc Naturel Régional, réserves de biologie domaniale) ;

  • les protections internationales (Natura 2000, propositions de sites d’intérêt communautaire, Zone de Protection Spéciale).

    • 8 CELRL : Conservatoire de l’Espace Littoral et des Rivages Lacustres.

    les protections relatives à la maîtrise foncière (propriétés du CELRL8), Espaces Naturels Sensibles du Littoral, propriétés du Département du Pas-de-Calais).

  • 9 ZICO : Zone d’Intérêt Communautaire ; ZNIEFF : Zone Naturelle d’Intérêt Faunistique et Floristique.

12Sont également recensées les zones d’inventaires écologiques (ZICO, ZNIEFF I, II9). L’ensemble est complété par d’autres informations concernant les habitats exceptionnels très rares en France ou dans le département et les zones importantes pour l’avifaune hivernante et nicheuse.

13Certains de ces éléments sont à la fois terrestres et marins et posent, une nouvelle fois, la question de la mise en œuvre d’une protection efficace et intégrant les espaces marins et terrestres (ZNIEFF, réserve nationale de chasse, sites classés...).

  • 10 CEDRE : Centre de Documentation et de Recherche sur les Eaux
  • 11 CNUCED : Conférence des Nations Unies sur le Commerce Et le Développement.

14L’empilement des statuts des espaces pose le problème de la priorité et des échelles d’intervention. Cette superposition est doublée d’une superposition des compétences administratives, signalées dans le premier paragraphe. La figure 1 présente des schémas issus d’organismes reconnus (CEDRE10, CNUCED11, Secrétariat Général de la Mer, DTMPL) ; malgré la qualité graphique et le riche contenu de ces documents, la variété des approches suscite une interrogation quant à l’étendue de leur interprétation.

Figure 1 : Les limites du rivage : diversité des représentations

Figure 1 : Les limites du rivage : diversité des représentations

15Les schémas A (Délimitation des zones maritimes) et B (Délimitation des zones de compétences des acteurs de l’eau et des autorités de l’État) laissent supposer que les lignes de base sont mouvantes, puisque la ligne de base du schéma B est confondue avec les lais et relais de la mer, contrairement au schéma A. Concernant le champ d’intervention du maire (bande des 300 m) celle-ci semble limitée à la ligne de base (schéma C, Délimitation du DPM), élément confirmé par le schéma D (Délimitation des zones de compétence). Au sujet de territoires communs d’intervention, le document B présente le DPM comme étant un territoire de compétence commun au maire et au préfet maritime jusqu’aux 12 milles nautiques, alors que sur le document D, la ligne de base semble matérialiser une limite spatiale entre leur responsabilité. Le schéma E présente les eaux intérieures et le DPM comme étant distincts de la Mer territoriale, contrairement aux documents A et B qui intègrent le DPM dans la Mer territoriale (jusqu’aux 12 milles nautiques)  ! Le schéma F confirme la fâcheuse et régulière confusion entre le mille marin – ou mille nautique, nautical mile (1 852 m) et le mile britannique (1 609 m). Signalons le manque de précision de ce document, où le littoral est associé aux plages, sans intégrer ce que l’OCDE qualifie de « zone des marées  ». Le schéma G reste également trop général pour avoir une interprétation fine des limites de compétences ; le terme « éventuellement », par exemple, mériterait une précision utile. Enfin, le schéma H est sans doute le plus précis, puisqu’il associe clairement la ligne de base au 0 hydrographique, qui permet de distinguer les eaux intérieures des eaux territoriales, tout en les intégrant au DPM.

16Ces quelques exemples confirment le manque de clarté et de lisibilité spatiale des limites de compétences des acteurs locaux sur le rivage. Cette carence de repères précis est accentuée par le risque de pollution marine, qui demande, lorsque qu’elle intervient, une intervention rapide et coordonnée.

2. Du risque maritime à l’aléa côtier

17La discontinuité physique de l’espace littoral constitue une rupture sociale. Dans le domaine de la gestion des pollutions côtières, il est nécessaire de distinguer le risque qui relève du fait maritime du risque émanant d’éléments côtiers  : cela permet d’identifier deux espaces, correspondant à deux champs d’action distincts. D’un point de vue opérationnel, cela doit permettre d’éviter les confusions quant à l’identification spatiale des compétences des acteurs du risque.

2.1. Temporalités et espaces de compétence

18La figure 2 présente différents éléments à prendre en considération en fonction de la temporalité face à l’accident. Il est possible d’identifier un milieu spécifique à l’espace touché par un accident : ce dernier sera en milieu océanique, mais ses éventuelles conséquences pourront s’étendre, par le biais de pollutions, sur le domaine côtier et terrestre. Ainsi, l’espace de compétence lié à des thématiques spécifiques, peut être identifié, en fonction de la problématique, selon qu’elle se situe en amont de l’accident (situation pré-accidentelle, en mer) ou en aval de l’accident (situation post-accidentelle, à la côte et sur terre) : les thématiques concernent notamment les échelles d’intervention, les acteurs et les outils de prévention de risques ou de gestion de crise.

Figure 2 : Les domaines du risque par rapport à l'instant « t » de l'accident

Période

t-1

t

t+1

Rang de la problématique

amont de l’accident
Risque maritime

accident

aval de l’accident :
Pollution et risque côtier

Espace

- Mer libre, ZEE, ZPE, mer territoriale…
- Zone portuaire (DPM)

Domaine maritime, portuaire ou côtier

- Estran
- Haut de plage
- Domaine côtier
- Espace rétro-littoral proche

Echelles d’intervention, acteurs

- Monde (OMI)
- Europe (MOU)
- France

- CROSS,
- Préfecture maritime,
- Marine nationale

- Etats côtiers
- Collectivités territoriales
- Acteurs locaux

Exemples d’outils

- Réglementation juridique
- Gestion administrative
- Indice de risque d’accident

- Postes de
Commandement

- Plans d’urgence mis en place
- Carte de vulnérabilité, avec indice

Objectifs

- Amélioration de la sécurité maritime
- Limitation du risque d’accident

- Alerte,
- Mise en place de cellule de crise
- Sauvetage de vies humaines

- Limitation d’une pollution éventuelle
- Protection des sites sensibles
- Limitation des effets néfastes sur les plans économique et social

Conception / réalisation : V. Herbert, 1999/2002/2007.

2.2. L’aléa côtier, résultant de la pollution maritime

19En matière de pollution maritime, l'approche de la notion de risque peut être considérée de différentes façons, selon que l'on se place en aval ou en amont de l'accident. Il faut donc distinguer ce qui relève du maritime de ce qui relève de la terre. Contrairement au risque d’érosion côtière, ce risque a une origine technologique  : il est donc possible d’identifier deux risques, d’origine mésologique différente : le risque maritime et le risque côtier (Figure 3).

Figure 3 : Le risque maritime et la vulnérabilité côtière : domaines de compétences

Figure 3 : Le risque maritime et la vulnérabilité côtière : domaines de compétences

Conception / Réalisation : V. Herbert, 2002-2006

  • 12 CROSS : Centre Régional des Opérations de Secours et de Sauvetage.

20D'un point de vue de la vulnérabilité terrestre, la pollution maritime sera considérée comme aléa. Cependant, cet aléa maritime, dans le contexte océanique, est défini comme un risque maritime (l'accident), qui découlera d’un aléa lié à environnement immédiat et aux conditions locales et de la vulnérabilité du navire. L’occurrence de cet aléa dépendra des conditions météorologiques, qui présentent un caractère saisonnier (cassure de l’Erika, en 1999, au large de la Bretagne, suite à une tempête), de la présence de hauts-fonds (échouage du Tricolor, au large de Dunkerque en 2002), ou de la densité du trafic (environ 200 000 navires par an, hors Ferries, dans le pas de Calais en 2000, d’après le CROSS12 Gris-Nez). La vulnérabilité du navire est étroitement dépendante de la politique de gestion menée par l’armateur. Elle est composée de quatre facteurs élémentaires : le facteur humain (80 % des accidents en mer ont pour origine la défaillance d’un ou plusieurs membre d’équipage, Le Drian, 2000), la quantité de la cargaison et le type de navire, l’âge du navire et son pavillon (pouvant influencer sur le mode de gestion).

21Le risque « pollution » doit également être distingué du risque « accident », puisqu'un accident en mer ne produira pas nécessairement une pollution à la côte. Dans ce cas, d'autres paramètres doivent être considérés, comme la nature et la quantité de la cargaison ou le type d'accident (échouage, collision, panne entraînant une dérive du navire...).

22Aussi, une pollution côtière, qui constitue l’aléa du volet «  risque côtier  », peut-elle résulter de trois origines :

    • 13 MARPOL : MARitime POLlution.
    • 14 OMI : Organisation Maritime Internationale.

    Les pollutions chroniques sont liées aux rejets opérationnels, à la marche normale du navire. Ces pollutions ne sont pas caractérisées comme étant un risque maritime, dans le milieu marin, puisqu'elles font parties intégrantes de conventions internationales : selon la Convention MARPOL13 73/78, adoptée par l’OMI14, un navire qui utilise des hydrocarbures comme combustible peut rejeter jusqu'à 1/30 000 de la cargaison transportée lors d'un voyage sur lest (résidus et mélanges nécessaires au fonctionnement du navire). Mais ces vidanges doivent s'effectuer en dehors de zones sensibles, telles des Zones de Protections Spéciales (ZPS), à plus de 50 milles nautiques des terres les plus proches, et la vitesse des rejets des hydrocarbures ne doit pas dépasser 60 litres par mille nautique parcouru. Au-delà d'un certain tonnage, les vidanges doivent s'effectuer à plus de 200 milles nautiques des côtes.

  • Les pollutions volontaires considérées comme illégales, sont généralement effectuées en pleine mer ou à proximité des côtes. Il s'agit d'opérations diverses : rejets d'huiles de cuisine, d'eaux de cale, immersion de déchets ménagers, de fûts divers, lavages de citerne, nettoyage de ballasts (le terme de « dégazage » est souvent utilisé, de façon impropre, dans la littérature commune). Le déballastage peut conduire à des pollutions de petite envergure qui, si elles touchent la côte, sont, de façon générale, soit ignorées, soit gérées directement par les collectivités locales.

  • Les pollutions accidentelles : lorsqu’elles sont de grande ampleur, ces pollutions sont les plus médiatisées et celles qui demandent des interventions de grande envergure. Dans ce cadre, les moyens d'intervention sont d'échelle nationale, et se déroulent dans le cadre de plans déclenchés par les préfets : ce sont les plans POLMAR qui seront présentés dans la troisième partie.

23Signalons que certaines de ces pollutions peuvent se produire dans les enceintes portuaires, lors d'opérations et proviennent, généralement, de transferts de liquides entre deux tankers ou au moment des décharges de fond de cale. De même, on considère que la pollution est « planifiée », quand elle émane d'activités portuaires visant à améliorer la rentabilité du port : agrandissements, opérations de dragage... Ces facteurs conduisent à une forte turbidité des eaux, mais ne concernent pas les risques par hydrocarbure.

2.3. Les outils de la prévention post-accidentelle

24Ils permettent d’assurer une meilleure résilience côtière, et donc participent, théoriquement, à une baisse de la vulnérabilité côtière. Les outils mis à disposition dans un cadre post-accidentel sont la mise en place de cartes de vulnérabilité permettant une meilleure efficacité des plans d'urgence, qui interviendraient en fonction de priorités par rapport à la sensibilité de certains sites mais aussi en fonction de la localisation et de la disponibilité des moyens de secours (matériels et humains). L'objectif de cette démarche consiste à confiner spatialement les effets de la pollution, à préserver en priorité les sites sensibles et à limiter les effets néfastes sur les plans économique et social.

25En aval du risque, c'est-à-dire après l'accident, il faut limiter l'extension de la pollution et protéger les zones sensibles. Dans ce cas, plusieurs approches sont possibles : il s’agit d’identifier les secteurs menacés par une pollution (aléa) et de déterminer, ensuite, les plus sensibles pour une protection prioritaire (vulnérabilité). Une carte de vulnérabilité peut être établie et placée en corrélation avec les secteurs à fort risque d'accident, l'objectif final étant d'établir un lien entre les zones sensibles et les sites d'intervention des pays riverains.

26La vulnérabilité des sites côtiers peut être classée selon un indice qui intègre la nature morpho-sédimentaire des côtes (dunes, plages, falaises, marais maritimes, bâti...), la perception du risque chez les élus et le degré de préparation des sites (zones de stockage temporaire, zone d'hébergement, avancée du Plan de Secours Communal...).

27De nombreux organismes s'inspirent directement de l'Indice original de Sensibilité Écologique (ESI) (Gundlach et De Hayes, 1978) pour construire des cartes de vulnérabilité de leurs côtes, en l’adaptant aux conditions locales. Actuellement, les atlas de sensibilité du littoral, répondent à « l’inventaire précis et hiérarchisé » présenté dans l’instruction du 4 mars 2002. Ils sont destinés à fournir une aide à la décision permettant d’établir des priorités d’intervention. Le département de la Manche (50) a conçu un atlas pilote (actuellement en cours de révision), identifiant quatre zones, en fonction de leur vulnérabilité (DTMPL, 2002). Un facteur de vulnérabilité saisonnière doit permettre de tenir compte des périodes de sensibilité accrue de l’activité considérée, qu’elle soit naturelle ou humaine.

28À partir de l’atlas de sensibilité, les responsables de la lutte contre la pollution peuvent établir des plans de protection (Plan de protection des sites sensibles, Plan de nettoyage...), déterminer les sites pour l’accueil de bénévoles et l’hébergement des personnels de lutte et recenser l’inventaire du matériel de lutte antipollution.

3. La lutte à terre et à la résilience côtière

29La gestion de crise à terre constitue le volet opérationnel de la capacité de réaction des dispositifs mis en oeuvre dans le cadre de la lutte anti-pollution. De la bonne tenue de la capacité de réaction des sociétés littorales dépendra, en partie, leur degré de vulnérabilité face à l’aléa « pollution maritime ». Cette capacité de réaction concerne principalement les collectivités locales, mais des nuances doivent être effectuées, en fonction de l’importance de l’aléa : au-delà des limites transversales présentées dans la première partie, c’est l’ampleur de la pollution qui déterminera le déclenchement du Plan POLMAR : si celle-ci est considérée comme majeure, l’État interviendra, dans les autres cas, les collectivités locales devront s’organiser avec leurs propres moyens.

3.1. Le Plan POLMAR : un plan de secours qui distingue l’espace marin de l’espace terrestre

30Le plan POLMAR (Programme d'Organisation et d'opérations pour la Lutte contre les pollutions Marines Accidentelles, résumé désormais en Plan de Pollution Marine) était, initialement, une annexe des plans ORSEC qui fut instituée, pour les départements côtiers, en 1970. Le plan POLMAR fut révisé en 1978, suite au naufrage de l'Amoco Cadiz (1978). Il est déclenché lors de pollutions majeures, c'est-à-dire lorsque les moyens locaux sont insuffisants, est séparé en deux zones géographiques distinctes : le POLMAR-Mer et le POLMAR-Terre.

31Le plan POLMAR-Mer est déclenché par le préfet maritime de la région touchée, sous l’autorité du Premier ministre (Secrétariat Général de la MER).

32Le plan POLMAR-Terre est déclenché par le préfet du ou des départements concernés, lorsqu'une pollution de grande envergure touche ou est susceptible d’atteindre la côte.

  • 15 CIADT : Comité Interministériel d'Aménagement et de Développement du Territoire.

33Les expériences successives de l'Erika et du Prestige ont mis en évidence l'inadaptation des plans POLMAR en situation de crise. L'élément le plus souligné a été le manque de coordination constaté entre les différents services de l'État et la panique des collectivités terri-toriales. Suite au CIADT15 du 28 février 2000 (MATE, 2000), une série d'instructions a été établie.

34L'instruction du 2 avril 2001 fixe les principales dispositions que doivent prendre les pouvoirs publics en cas d'accident maritime majeur suivi d'une pollution par d'hydrocarbure ou par produit autre (chimique...).

35Le préfet de la zone de défense est associé aux plans de secours de lutte en mer et à terre de sa zone. Il assure la coordination des moyens d'intervention. Il assume, notamment, la liaison entre l'échelon local et l'échelon national pour ce qui ne relève pas des compétences du préfet maritime (suivi financier, soutien logistique, communication...). Depuis 2002, il est officiellement chargé de la cohérence des actions terrestres et maritimes, lorsque plus d’un plan POLMAR-Terre a été déclenché (décret n° 2002-84 du 16 janvier 2002).

36L'instruction POLMAR du 4 mars 2002 abroge la circulaire et l'instruction du 17 décembre 1997 relatives aux plans POLMAR. Elle définit les responsabilités de chaque intervenant, notamment dans les domaines suivants : coordination de la lutte, capacité d'expertise, stockage et traitement des matériaux pollués, diffusion de l'information, indemnisation et prise en compte des bénévoles.

37L'instruction relative au fonds d'intervention POLMAR du 4 mars 2002 autorise désormais le recours à ce fonds en dehors du déclenchement du plan POLMAR.

38Ces instructions rappellent notamment le rôle des maires et des communes, dans les opérations de lutte dans le cadre de leurs attributions de police générale (article L 2212-2) du code général des collectivités territoriales. Un accent particulier est porté sur le rôle des Plans Communaux de Sauvegarde des communes côtières qui devraient intégrer leur situation particulière, face au risque maritime.

39Dernièrement, l’instruction du 13 janvier 2006 a pour objectif d’adapter le plan POLMAR au nouveau décret relatif au plan ORSEC (décret n° 2005-1157 du 13 septembre 2005), lié à la loi 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile. Cette disposition permettrait une meilleure adéquation entre les moyens mis en œuvre et l’échelle de la pollution. Elle a aussi pour vocation de faciliter le déblocage des fonds financiers.

3.2. La définition des seuils d’intervention

40Dans la pratique, le plan POLMAR n’est pas systématiquement déclenché. Des distinctions sont faites en fonction de critères qui dépendent, pour l’essentiel, de l’ampleur de la pollution. Ainsi, trois niveaux d’ampleur de pollution peuvent être identifiés :

  • la pollution de faible ampleur est localisée sur une ou plusieurs communes

  • la pollution de moyenne ampleur implique une ou plusieurs communes fortement souillées

  • une pollution d’ampleur exceptionnelle touche fortement une part importante du littoral.

41Ces différents niveaux vont déterminer les moyens et les stratégies de lutte anti-pollution, ainsi que les échelles concernées. En fonction des cas, la situation nécessitera ou non le déclenchement du plan POLMAR-Terre.

42Une pollution de faible ampleur sera gérée à l’échelon local, sans déclenchement du plan POLMAR-Terre, en vertu de l’instruction du 4 mars 2002. Les maires dirigent les opérations, dans le cadre de leur pouvoir de police municipale (articles L 2212-2 et L 2212-3 du CGCT). Le guide de révision des plans POLMAR-Terre préconise la mise en place de plans de secours communaux ou intercommunaux, préparés par les services techniques municipaux avec l’aide des sapeurs-pompiers du Service Départemental d’Incendie et de Secours (SDIS) et éventuellement des services techniques déconcentrés de l’État comme les Affaires Maritimes. Ces plans de secours doivent être élaborés avec la préfecture pour intégrer l’échelle départementale. Les collectivités locales peuvent faire appel à l’assistance du CEDRE et demander au préfet des moyens supplémentaires. Néanmoins, l’ensemble du financement des opérations reste entièrement à leur charge.

43Lors d’une pollution de moyenne ampleur, une partie du dispositif POLMAR pourra être déclenchée, sous l’autorité du préfet, sans que le plan ne soit déclenché. Les moyens des collectivités locales sont utilisés en priorité, mais peuvent être complétés par l’aide des services déconcentrés de l’État (centre interdépartemental de stockage). Une cellule de crise restreinte se forme, constituée autour du préfet ou de son représentant. Ce fut le cas pour la gestion de la pollution issue de l’accident du Tricolor, porte-conteneurs échoué au large de Dunkerque en décembre 2002, où une cellule de crise s’est constituée avec le sous-préfet, représentant de l’État déconcentré, du responsable de la cellule Polmar (à Dunkerque) et le conseiller technique de la Communauté Urbaine de Dunkerque. Cette cellule a permis de coordonner les opérations des services intervenant sur les zones touchées par la pollution. Les dépenses engagées restent à la charge des communes touchées par la pollution, mais dans certains cas exceptionnels, les communes, peuvent être financées par le fonds POLMAR, sur demande du préfet au ministre chargé de l’environnement.

44Lors d’une pollution de grande ampleur, le plan POLMAR-Terre est déclenché par le préfet du département touché. L’ensemble des acteurs est concerné : différents ministères, mais aussi la préfecture de zone, la préfecture maritime, le CEDRE, l’Ifremer et Météo-France. Les opérations qui seront alors engagées impliquent l'intervention des moyens de l'État. L’ensemble des moyens POLMAR disponibles peut alors être sollicité.

45Les deux premiers niveaux d’intervention sont désormais appelés couramment « organisation Infrapolmar ». Mais le problème concerne de nouveau la question des limites d’intervention, à la fois entre la terre et la mer, mais aussi entre les communes ou espaces intercommunaux : les critères susceptibles de basculer d’un niveau de pollution à un autre ne sont pas forcément identifiés de façon semblable que l’on soit maire d’une commune côtière ou préfet.

3.3. La mise en place d’un plan de secours local

46L’intégration de la gestion terrestre des pollutions maritimes implique la nécessité de développer l’information, ce qui demande, notamment, une meilleure coordination à l’échelle locale. La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 et son décret d’application du 13 septembre 2005 relatif au plan communal de sauvegarde ont institué le Plan Communal de Sauvegarde (PCS) dont l’objectif principal est d’optimiser l’organisation de la mobilisation à l’échelle locale, en lien avec les autres types de secours. Le PCS peut intégrer la spécificité côtière d’une commune par l’intégration d’un plan infrapolmar.

47Le PCS a pour vocation d’aider les acteurs communaux et doit leur permettre de s’interroger sur leurs capacités d’action en situation de crise. L’élaboration d’un PCS offre la possibilité de rencontrer les différents acteurs du territoire et de créer une fondation propice à la coordination. Par exemple, le PCS peut s’appuyer sur les informations disponibles dans le Document Départemental des Risques Majeurs (DDRM), mais peut aussi être complété par le Plan Intercommunal de Sauvegarde (PICS) qui ne se substitue pas au pouvoir de police du maire, mais qui permet d’organiser la gestion d’un événement à l’échelle intercommunale et de fournir des moyens supplémentaires.

48Dans le cadre des pollutions maritimes « de faible et de moyenne ampleur », les élus locaux sont tenus de mener les plans de lutte sur leur territoire de compétences. Le guide de révision des plans POLMAR-Terre préconise la mise en place de plans de secours communaux ou intercommunaux, intégrant le volet Infrapolmar (2002). Ces plans doivent être élaborés avec la préfecture pour intégrer l’échelle départementale. Les collectivités locales peuvent faire appel à l’assistance du CEDRE et demander au préfet des moyens supplémentaires.

49Dans ce contexte, l’approche intercommunale présente l’échelle d’action appropriée. La mise en place de plans infrapolmar par les Communautés d’agglomération Nice Côte d’Azur (CANCA) et Toulon Provence Méditerranée (TPM) ont été possibles grâce à une volonté locale de collaboration et une mise en réseau à l’échelle intercommunale. La région PACA a incité ces collectivités à appliquer les instructions POLMAR de 2002, par l’organisation de réunions ayant pour objectifs de mettre en place des PCS et des plans infrapolmar. Les enjeux touristiques, très importants, et les pollutions régulières et variées ont certainement contribué à une forte mobilisation des acteurs du territoire.

Conclusion

50Le plan POLMAR, dispositif organisationnel des moyens de défense contre une pollution d’origine maritime de grande envergure, est divisé en deux volets qui distinguent l’espace maritime de l’espace terrestre. Cet outil opérationnel illustre et pose le problème de la notion d'interface : interface littorale, entre terre et mer, qui donne deux zones de compétences différentes, mais aussi interface qui intègre différentes échelles administratives et juridiques.

51La perception encore trop «  terrienne  » des acteurs locaux face aux pollutions maritimes est favorisée par un manque de précisions des trop ( ?) nombreuses définitions du rivage et de ses limites. Une approche intégrant l’espace prolittoral pour une vision globale de l’espace côtier (milieux marins et continentaux) nécessite, au préalable, une mutualisation des critères d’identification et de représentations graphiques de cet espace : elle permettrait de faciliter la coordination de la lutte à terre contre les pollutions d’origine maritime.

52Si l'aléa «  pollution côtière  » dépend d'un risque maritime qui doit être limité par une volonté politique nationale et internationale, la pollution effective, quant à elle, dépend de la coordination et de la communication entre les différents services publics de l’État riverain, depuis l'échelle locale aux différents services de l'État, en mer comme à terre. À l’échelle communale et intercommunale, il est nécessaire de développer l’information dans le cadre d’une véritable gestion concertée entre les partenaires en situation de crise, dont le Plan Communal de Sauvegarde doit être l’outil privilégié de la cohésion intercommunale et régionale.

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Bibliographie

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Journal Officiel du 15 septembre 2005. Décret n° 2005-1157 du 13 septembre 2005 relatif au plan ORSEC et pris pour l’application de l’article 14 de la loi 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, JO du 15 septembre 2005. JO n° 215.

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Journal Officiel du 30 mars 2004. Décret n° 2004-311 du 29 mars 2004 fixant la liste des communes riveraines des estuaires et des deltas considérées comme littorales en application de l'article L. 321-2 du code de l'environnement et la liste des estuaires les plus importants au sens du IV de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme. JO n° 76.

Journal Officiel du 10 mars 2004. Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. JO n° 59.

Journal Officiel du 04 avril 2002. Instruction du 4 mars 2002 relative à la lutte contre la pollution du milieu marin (Documentation nationale POLMAR). JO n° 79.

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Journal Officiel du 19 janvier 2002. Décret n° 2002-84 du 16 janvier 2002 relatif aux pouvoirs des préfets de zone. JO n° 16.

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SECRETARIAT GENERAL DE LA MER (SGM). 2004. La mer côtière et la zone littorale. Note d’information, mai 2004. 4 p.

SHIRMANN–DUCLOS, Danièle et LAFORGE, Frédéric. 1999. La France et la mer. Paris : PUF, coll. Major. 348 p.

Sites internet consultés :
Ministère de l’équipement. http://www.mer.equipement.gouv.fr. Mars 2007
CEDRE. http://www.cedre.fr. Mars 2007.

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Notes

1 DPM : Domaine Public Maritime.

2 CGCT : Code Général des Collectivités Territoriales. Les articles issus du CGCT sont extraits de l’ouvrage édité chez Dalloz (2006).

3 DTPML : Direction du Transport Maritime des Ports et du Littoral.

4 DATAR ; Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale. Depuis janvier 2006, la DATAR est devenue la DIACT, Délégation Interministérielle à l’Aménagement et à la Compétitivité des Territoires.

5 IGN : Institut Géographique National.

6 SHOM : Service Hydrographique et Océanographique de la Marine.

7 DIREN : Direction Régionale de l’Environnement.

8 CELRL : Conservatoire de l’Espace Littoral et des Rivages Lacustres.

9 ZICO : Zone d’Intérêt Communautaire ; ZNIEFF : Zone Naturelle d’Intérêt Faunistique et Floristique.

10 CEDRE : Centre de Documentation et de Recherche sur les Eaux

11 CNUCED : Conférence des Nations Unies sur le Commerce Et le Développement.

12 CROSS : Centre Régional des Opérations de Secours et de Sauvetage.

13 MARPOL : MARitime POLlution.

14 OMI : Organisation Maritime Internationale.

15 CIADT : Comité Interministériel d'Aménagement et de Développement du Territoire.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Les limites du rivage : diversité des représentations
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/542/img-1.png
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Titre Figure 3 : Le risque maritime et la vulnérabilité côtière : domaines de compétences
Crédits Conception / Réalisation : V. Herbert, 2002-2006
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/542/img-2.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Vincent Herbert, « Pollutions marines et lutte à terre  », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 1 | 2007, mis en ligne le 15 février 2012, consulté le 24 mai 2017. URL : http://tem.revues.org/542 ; DOI : 10.4000/tem.542

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Auteur

Vincent Herbert

Maître de Conférences
Université du Littoral Côte d’Opale,
Institut des Mers du Nord, UPRES EA n° 1702
21, Quai de la Citadelle – BP 5528
59 383 Cedex 1, France
vincent.herbert@univ-littoral.fr

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