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Développement urbain durable et risques liés à l’eau : les pratiques du Nord au sein d’un territoire français en Amérique du Sud (Guyane française)

Urban Sustainable Development and Water Hazards: North Publics Applications Applied on a French Territory in the South America
Richard Laganier, Franck Chow-Toun, Yannick Prats et Ambre Marsili
p. 65-72

Résumés

L’intégration des principes du développement durable dans la gestion des risques liés à l’eau en milieu urbain interroge la manière de concevoir les différentes formes de vulnérabilités sociales, économiques et environnementales et leurs interactions. Le cas empirique étudié, les villes de Guyane, conduit également à questionner la manière de territorialiser une action publique pensée à l’échelle du Nord (la France métropolitaine) dans un contexte dont les dynamiques s’apparente en partie à celle des villes du Sud compte-tenu des défis à relever (forte croissance démographique, pauvreté, pollution et inondation en milieu urbain). Il amène ainsi à réfléchir sur la mise en œuvre des principes du développement durable et les différentes actions publiques, à l’échelle de la ville ou à d’autres échelles, afin de répondre aux interdépendances spatio-temporelles des différents enjeux et domaines qui constituent la ville.

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Texte intégral

1Le plus vaste département français se situe au nord-est du continent sud-américain (figure 1). D’une superficie de 83 534 km2 (soit 16 % du territoire de l’hexagone), la Guyane française s’intègre dans un ensemble plus vaste de deux millions de km2, le plateau des Guyanes, qui s’étend du sud du Venezuela au nord-est du Brésil. D’un point de vue culturel et historique, elle s’apparente davantage à l'aire caraïbe, même si les migrations récentes et les échanges croissants l’intègrent un peu plus aujourd’hui au continent sud-américain. Elle est aussi un département français à part entière, et en tant que tel une région dite « ultrapériphérique » de l'Union Européenne. Cette localisation géographique proche de l’Equateur entre 2°04'N et 5°43'N, tout comme son histoire, confèrent à la Guyane un certain nombre de caractéristiques spécifiques qui la distingue nettement des contextes socio-économiques et environnementaux des départements de la métropole. La répartition de la population sur le sol guyanais est ainsi très inégalement répartie. La densité moyenne de 2 habitants au km2 (contre 108 en Métropole) fait de la Guyane un « vide végétal  » où l’essentiel de la population est concentré sur les petites et moyennes villes du littoral et le long des grands fleuves frontaliers. Plus de la moitié de la population vit sur l’Ile de Cayenne regroupant les communes de Cayenne, Rémire-Montjoly et Matoury et plus de 80 % des 200 000 habitants de la Guyane vivent aujourd’hui regroupés sur cinq communes urbaines du littoral (les trois communes de l’île de Cayenne auxquelles s’ajoutent Kourou et Saint-Laurent du Maroni).

2Cependant, la ville contemporaine guyanaise accumule dangers et frustrations, alors que les politiques urbaines et environnementales définies à l’échelle nationale pourraient constituer un levier pour améliorer la qualité du cadre et des conditions de vie. De nombreuses opérations destinées à renouveler et ou à revitaliser les différents quartiers de la ville sont menées (plan de rénovation urbaine, politiques de réhabilitation de l’habitat créole, de résorption de l’habitat insalubre et de lutte contre l’exclusion, Agenda 21 Régional...).

3Face aux dynamiques sociales et économiques en cours (importante immigration, paupérisation, situation sanitaire dégradée...) et à une croissance urbaine souvent désordonnée mêlant planification et aménagements publics limités et implantations sauvages sur les espaces vacants, la ville guyanaise doit donc s’inventer un modèle de développement durable dans un contexte qui n’est ni complètement celui d’une ville du Nord, ni tout à fait celui d’une ville du Sud.

Figure 1 : La Guyane dans son espace régional

Figure 1 : La Guyane dans son espace régional

4L’ambition est d’analyser ici l’intégration des principes du développement durable dans la gestion des risques liées à l’eau en milieu urbain à partir d’un cas empirique qui interroge la manière de concevoir les différentes formes de vulnérabilités sociales, économiques et environnementales et leurs interactions tout comme la manière de territorialiser une action publique pensée à l’échelle du Nord dans un contexte dont les dynamiques s’apparentent en partie à celle des villes du Sud compte-tenu de défis à relever (forte croissance démographique, pauvreté, pollution et inondation en milieu urbain). Il amène ainsi à réfléchir sur la mise en œuvre des principes du développement durable et les différentes actions publiques, à l’échelle de la ville ou à d’autres échelles, afin de répondre aux interdépendances spatio-temporelles des différents enjeux et domaines qui constituent la ville.

1. Forte croissance démographique, pauvreté, eau et risques associés, des défis du Sud pour un développement urbain durable en Guyane française

1.1. Le défi démographique

5Comme un pays du Sud, la Guyane connaît une croissance démographique et urbaine forte depuis le milieu du XXe siècle. Le recensement de 1999 évaluait la population à 157 000 personnes, soit une croissance de 37 % entre 1990 et 1999 alors que pendant trois siècles et jusqu’en 1946, la population guyanaise avait stagné autour de 25 000 habitants ! Elle serait en 2005 de 190 842 selon l’INSEE (sans doute plus compte-tenu du nombre de clandestins sur le territoire), le rythme de la croissance annuelle moyenne ayant stagné ces dernières années aux alentours de 3,5 %. La raison de cette augmentation est double : une forte natalité d’une part, le taux de natalité guyanais étant le plus élevé des départements français (29,8 naissances pour 1000 habitants en 1997 contre 12,6 en métropole), une très importante immigration d’autre part, la population immigrée atteignant 70 000 personnes soit près de 40 % de la population totale. Á l'échelle de la ville de Cayenne, le constat de la reprise de la croissance démographique est à l’image de ce qui se passe à l’échelle du département. Entre 1850 et 1946, la croissance démographique de Cayenne est restée faible. Puis avec la départementalisation, comme le montre le tableau 1, la population cayennaise a été multipliée par 5 en un demi-siècle. Entre 1982 et 1990, l’accroissement a été de 7,8 % (soit 1 % par an) contre une hausse de 23 % entre 1990 et 1999 (soit 2,5  % par an).

Tableau 1 : Evolution de la population à Cayenne entre 1850 et 1999

Année

1850

1948

1954

1961

1967

1974

1982

1990

1999

Population

6 000

10 000

13 346

18 625

24 518

30 093

38 093

41 067

50 594

Source : INSEE

6Dans la dernière période intercensitaire, Cayenne, petite ville cosmopolite d’une croissance spectaculaire, connaît incontestablement une hausse de la squatterisation des quartiers centraux et le développement de « poches » d’habitats illégaux en périphérie sur des espaces vacants, notamment des versants forestiers et des zones de bas-fonds humides et inondables. Vingt-six des trente-sept poches d’habitats illicites inventoriés dans l’Île de Cayenne sont soumises à un risque naturel, soit 70 % des poches et 84  % des logements illicites (DDE et ARUAG, 2004).

7Pour autant, les problèmes de développement économique et de dégradation écologique en Guyane sont moins liés à la croissance de la population qu’à la faiblesse voire l’absence des politiques d’accueil et d’intégration des étrangers, des actions de lutte contre la pauvreté et de réduction des inégalités sociales tout comme aux carences des services de base de gestion des eaux et de protection des ressources naturelles (adduction en eau potable, système d’assainissement...). Autrement dit, le défi majeur de la croissance démographique est la lutte contre la pauvreté en Guyane et dans les pays voisins à l’échelle urbaine mais également macro-régionale. Nous rejoignons ainsi les analyses qui réfutent l’idée néo-malthusienne d’une liaison univoque entre forte croissance démographique et mal-développement (Matthieu, 1998 ; Domenach et Picouët, 2000 ; Picouët et Sandron, 2002).

1.2. Les défis de la pauvreté et de la santé

8Les indicateurs socio-démographiques (tableau 2) montrent une fécondité et une mortalité infantile élevées, un taux de chômage important et l’importance des jeunes de moins de 20 ans dans la population totale, rappelant davantage l'Amérique du sud que la France même si la solidarité nationale rend la situation plus favorable que dans les pays voisins (Granger, 2001).

Tableau 2 : Indicateurs socio-démographiques comparés pour la Guyane et la France (2001)

 

Guyane

France

Part des - de 20 ans ( %)

44,7

25,4

Taux de natalité (‰)

30,3

13,2

Taux de mortalité (‰)

4,0

8,9

Taux de mortalité infantile (‰)

14,2

4,6

Indice de fécondité

3,9

1,9

Taux d’accroissement naturel

+ 2,6 %

+ 0,4 %

Espérance de vie des hommes (années)

71,6

75,4

Espérance de vie des femmes (années)

77,9

82,8

Taux de chômage 2003 ( %)

23,2

9,7

IDH (2003)

0,840

0,938

Source : INSEE, 2001

Tableau 3 : Indicateurs de développement humain et Produit Intérieur Brut

Pays

France

Guyane

Surinam

Guyana

Brésil

Venezuela

Haïti

IDH

0,938

0,840

0,755

0,720

0,792

0,772

0,475

PIB

19867

14655

4969

4230

7790

4919

669

Source : PNUD, 2003

  • 1 Dans le calcul de l'IDH interviennent l'espérance de vie, le niveau d'instruction et de revenu. Il (...)

9En même temps, l’indicateur de développement humain (IDH)1, calculé par le Programme des Nations Unies afin de mesurer le bien-être des populations, classe la Guyane au tout premier plan à l’échelle régionale (tableau 3). Jouant certainement sur l’explosion de la mobilité régionale, la Guyane et l’Île de Cayenne surtout, constituent un foyer d’appel du Nord dans un contexte macro-régional moins développé.

10Il n’en demeure pas moins que pauvreté et santé constituent des défis majeurs. Beaucoup d’indicateurs de santé sont au rouge ! Ainsi, de nombreuses pathologies spécifiques se développent, en particulier dans les foyers de pauvreté (paludisme, tuberculose, VIH...). De plus, le taux de mortalité infantile de 14,2 décès de moins d’un an pour 1 000 naissances (moyenne annuelle sur la période 1999-2001) est nettement plus élevé qu’en métropole (4,6 ‰).

11Si l’offre de soins est nettement inférieure à celle de la métropole, qualifiée d’insuffisante sur la plan quantitatif et d’inadaptée sur le plan qualitatif par une délégation chargée d’étudier la situation sanitaire et sociale en Guyane (Delaneau et al, 2000), la montée de la précarité n’est pas sans incidence non plus sur l’état de santé de la population. De même la mauvaise qualité de l’eau constitue un réel problème sanitaire. Vingt pour cent de la population guyanaise ne recevrait pas une eau de bonne qualité ; du fait d’une évolution démographique importante, un certain retard dans la mise en œuvre d’ouvrages et de réseaux de distribution en eau potable est constaté. Alors que 92  % de la population était desservie en 1995, elle ne serait plus que de 85  % en 2005, les efforts développés (environ 40 à 45 000 personnes supplémentaires desservies) ne compensant pas l’augmentation de la population.

1.3. Les défis de l’eau et des risques associés

12Les risques liés à l’eau sont d’autant plus significatifs que se développent différentes formes d’habitats spontanés très hétérogènes, sur des terrains répulsifs, à flanc de colline ou dans les zones de bas-fonds, formant de vastes « poches enclavées » (figure 2). « Les populations défavorisées, en s’installant sur des terres non urbanisables, s’exposent aux risques d’inondation et de glissement de terrain et aux risques pathogènes : l’insalubrité est grande dans les quartiers spontanés, non équipés en réseaux d’alimentation en eau et de collecte des eaux usées » (Gardel, 2001). Ces lieux de vie sans eau potable, dégradés par des rejets sauvages d’eaux usées, sont devenus des zones à risque d’autant plus que certains sont localisés à proximité des centres villes (Bourgarel, 2001).

Figure 2 : Poches d'habitats spontanés et risques liés à la nature dans l'île de Cayenne

Figure 2 : Poches d'habitats spontanés et risques liés à la nature dans l'île de Cayenne

Sources : DDE, ARUAG, PPR

13Les indicateurs de l’Adduction en Eau Potable - AEP (tableau 4) entre 1995 (diagnostic préliminaire au SDAGE) et 2005 (état des lieux du district hydrographique de la Guyane élaboré dans le cadre du suivi de la Directive Cadre sur l’Eau) témoignent d’une évolution positive pour le volume d’eau total prélevé, la part croissante de l’eau souterraine, le nombre de captages et leurs périmètres de protection (Comité de bassin, 2006). Cependant, le fort développement urbain empêche ces réponses techniques en matière d’adduction en eau potable de combler le retard (seuls 75 % des besoins liés à l’augmentation de population serait assuré).

Tableau 4 : Evolution des indicateurs du domaine de l’AEP (1995-2005)

Indicateurs

1995

2005

Evolution

Population desservie ( %)

92 %

85 %

- 8 %

Volume total prélevé (Mm3)

12

16

+ 33 %

Part d’eau de surface prélevée /total

97 %

95 %

- 2 %

Eau souterraine prélevée (Mm3)

0.4

0.8

+ 100 %

Nombre total de captages AEP

45

63

+ 40 %

Nombre de captages AEP eau de surface

29

23

- 21 %

Nombre de captages AEP eau souterraine

15

39

+ 160 %

 % périmètres de captages AEP en cours

31 %

40 %

+ 30 %

 % périmètres de captages AEP arrêtés

25 %

33 %

+ 32 %

Source : Comité de bassin, 2006

14Le contexte de l’assainissement en Guyane est complexe : la construction de stations d’épuration communales n’a pu se réaliser au même rythme que les logements légaux et les zones d’habitat illicite ne sont pas assainies. Autrement dit, les enjeux techniques locaux sont en lien avec les dynamiques migratoires régionales. De plus, si un nombre important de stations de traitement existe (beaucoup ont été confiées aux maîtres d’ouvrage des lotissements), leur entretien est peu suivi et conduit à des dysfonctionnements qui les rendent inefficaces.

15Concernant les rejets d’eaux usées, près des deux tiers de la population sont raccordés à un ouvrage d’assainissement sous forme d’installation individuelle (31 %) ou de station d’épuration (39 %). Toutefois, selon le Schéma d’Aménagement Régional, seulement une station sur quatre est réellement fonctionnelle. En fait, les effluents traités efficacement par un ouvrage d’épuration ne concerneraient que moins de la moitié de la population. Quant aux boues des stations (de l’ordre de 1 300 à 10 000 m3/an), elles restent non traitées et représentent elles aussi un fort potentiel de pollution.

16Par ailleurs, les besoins techniques (AEP et assainissement) devraient continuer d'augmenter face aux projections démographiques envisagées par l’INSEE (entre 255 000 et 308 000 habitants en 2015 contre environ 191 000 habitants aujourd’hui) et en dépit de la politique engagée de résorption de l’habitat insalubre, liée au renouvellement du parc immobilier et des formes de réhabilitation.

17En définitive, comment les défis démographiques, sanitaires et environnementaux largement apparentés à ceux du continent sud-américain dont les solutions sont nécessairement influencées par l’histoire qui lie la Guyane à la France, amènent-ils à réfléchir à l’échelle urbaine et régionale à la diminution de la pollution d’origine domestique, aux moyens d’assurer une alimentation en eau potable pérenne et de qualité à toute la population et à des actions visant à limiter la vulnérabilité des populations aux zones inondables ? Pour mettre en œuvre ce type de stratégie et assurer une gestion de l’eau et des risques associés articulée à celle du développement urbain, quels sont les principes du développement durable convoqués ?

2. Solidarité, participation, prévention, des principes du Nord pour la prise en compte du développement durable dans la gestion de l’eau et des risques associés

18Les 20 dernières années ont connu, en France et dans de nombreux pays du Nord une sortie progressive de l’ère hygiéniste qui s’était initiée au cours des XVIIIe et surtout XIXe siècles. La Guyane, terre coloniale, a suivi le modèle européen et français. Elle y a même contribué avec, dès la fin du XVIIIe siècle, l’importation par l’ingénieur suisse Samuel Guisan, venu à la demande du Gouverneur Malouët de la très proche Guyane hollandaise, le Surinam, des techniques de drainage et de poldérisation qu’il diffusera plus tard (en 1780) en terre de Charente. Et comme ailleurs, l’histoire de la mise en place des réseaux d’eau potable à Cayenne sera aussi celle des combats contre les dangers d’origine hydrique et des victoires successives remportées contre ces dangers. Le plus emblématique des aménagements hygiénistes et urbanistique est sans doute le canal Laussat, du nom du gouverneur, figure principale de ce projet. Ce canal de dessèchement, large de 5 m, permet aujourd’hui encore d’assainir selon les termes utilisés au moment de sa construction en 1819, une zone de marais « qui nuisent à la salubrité publique et empêchent qu’il doit être tiré parti d’un terrain que son voisinage de la ville rend précieux ». Les hygiénistes, en asséchant la ville et en enterrant les réseaux d’eau, vont ainsi favoriser l’étalement urbain (Marsili, 2007). Le récent bilan de la politique hygiéniste à l’échelle des villes européennes va stigmatiser les effets induits de cette politique : augmentation de la consommation d’espace, croissance de la mobilité et de la distance moyenne de déplacement journalier, accentuation de la consommation d’énergie. La pollution atmosphérique urbaine est également l’un des revers de la médaille tout comme l’accentuation des inondations liées au ruissellement pluvial urbain et la pollution des eaux qui y est associée par lessivage du sol urbain. Le contexte dans lequel s’insère désormais la vision de l’eau a donc changé. Les enjeux, jusque là limités à des préoccupations sanitaires individuelle et locale sont désormais également replacés dans leur contexte régional au vue des évolutions démographiques et de la question de l’alimentation en eau.

2.1. Un changement de paradigme dans la gestion urbaine de l’eau

19Le XIXe siècle et une large partie du XXe s’ancrent donc dans une logique d’imperméabilisation des sols, d’enterrement du cycle urbain de l’eau, d’assèchement de la ville et de disparation de l’élément aqueux au sein de la ville pour des raisons de santé publique. A l’opposé, la fin du XXe et le début du XXIe siècle vont s’évertuer à réhabiliter l’humide en ville, à densifier le bâti, à retenir l’eau au sein de l’espace urbain et non à l’évacuer le plus rapidement possible car l’eau serait désormais porteuse de vertus retrouvées : récréatives, hydrauliques et écologiques, paysagères aussi. Les villes redécouvrent alors leurs canaux, aménagent leurs berges, créent des continuités écologiques et hydrologiques sous la forme de trames vertes et bleues, restaurent ou maintiennent en survie les zones humides périurbaines. Pour limiter la mobilité et le ruissellement pluvial (et les inondations qui en découlent), on cherche à densifier le bâti et à perméabiliser le sol urbain. Un profond changement de paradigme dans la gestion urbaine de l’eau s’opère progressivement : de l’évacuation rapide des eaux hors du système urbain, on réintègre progressivement l’eau en ville en conduisant une politique de rétention et de valorisation de l’eau dans le paysage urbain (tableau 5).

Tableau 5 : Un renouvellement de la prise en compte de l’eau dans l’aménagement urbain

Politique hygiéniste

Politique de développement urbain durable

Etaler la ville (assainir, aérer)

Densifier le bâti (limiter la mobilité)

Assécher la ville et évacuer rapidement l’eau de l’espace urbain (recouvrement des canaux, endiguement des rivières, assèchement de marais périurbains, collecteur d’évacuation des eaux pluviales)

Réhabiliter l’humide dans la ville (réouverture des canaux, réaménagement des berges, restauration des zones humides, …)

Imperméabiliser les sols (macadamisation)

Faciliter l’infiltration des eaux (techniques compensatoires)

Enterrer le cycle urbain de l’eau (collecteurs souterrains des eaux usées et pluviales)

Gérer les eaux pluviales à ciel ouvert (création de retenues d’eau en ville à usage à la fois hydraulique et récréatif, lagunage…)

Créer des espaces verts discontinus

Corridors biologiques et trames d’eau

(adapté de C. Emélianoff, 2002)

20Le renouvellement de la prise en compte de l’eau dans l’aménagement urbain va s’inscrire aussi dans l’émergence de nouveaux principes directeurs, piliers du développement durable.

2.2. De nouveaux principes dans la gestion durable de l’eau et des risques associés en milieu urbain

21Le développement durable est désormais officiellement intégré aux politiques d’aménagement des territoires, aux choix de gestion de ceux-ci et distillé dans les politiques de l’eau et des risques. Il devient objectif prioritaire. Le tableau 6 tente de résumer les grands principes du développement durable qui définissent la colonne vertébrale de l’action publique, les objectifs qui leurs sont assignés et des exemples de mesures spécifiques dans le domaine de l’eau et des risques. Ils permettent aussi d’illustrer plus concrètement comment ces principes sont pris en compte en France métropolitaine. Le développement durable se structure ainsi principalement autour de 3 principes directeurs : la solidarité, la participation, la prévention.

22Il a pour point de départ le constat du renforcement des interdépendances qui se jouent sur trois plans : interdépendances temporelles, interdépendances thématiques, interdépendances spatiales. Ainsi, le fait de conduire une politique d’étalement urbain conjuguée à des actions strictement ancrées dans une logique hygiéniste a des effets significatifs sur le long voire le très long terme en matière de pollution, d’épuisement des ressources et de santé publique. Passé, présent et futur sont donc fortement reliés dans une même chaîne temporelle, le phénomène nouveau étant que la nature de ces liens est mieux connue et les conséquences des choix politiques renforcées. L’interdépendance caractérise aussi les domaines de la vie sociale, économique et de l’environnement. L’état de l’environnement dépend du type de croissance mais également de la non croissance, la pauvreté étant souvent facteur de dégradation des milieux et de la santé publique (Gallopin et al, 1989). Les différentes variables, les différents domaines s'influencent mutuellement et prennent de plus en plus la forme de systèmes complexes caractérisés par des co-évolutions, des systèmes au sein desquels un événement particulier est susceptible de conduire à une ramification de conséquences insoupçonnées, peut-être vénielles, mais aussi parfois substantielles et touchant le système dans sa logique la plus profonde (Laganier et al, 2002).

Tableau 6 : Exemples de la prise en compte du développement durable dans la gestion de l’eau et des risques

Principes du développement durable

Objectifs

Exemples de mesures spécifiques

Solidarité intergénérationnelle

• Eviter le transfert des coûts de la gestion de l’eau et des risques associés aux générations futures

• Eviter les aménagements structurels dans la gestion des inondations
• Articuler gestion de l’eau et des risques et aménagement du territoire
• Adapter les constructions existantes ou futures aux inondations

Solidarité intragénérationnelle

• Diminuer les différentes formes de vulnérabilités
• Réparer en cas de crise
• Partager les coûts des catastrophes
• Eviter le transfert de risque sur d’autres territoires

• Organiser un système d’assurance intégrant une gestion globale des inondations
• Organiser un système de soins qui prenne en compte les spécificités locales
• Reloger les personnes situées dans des zones à risque
• Organiser un système de veille et d’alerte

Participation

• Faire intervenir les acteurs concernés pour une meilleure appropriation des enjeux et objectifs de l’action engagée
• Responsabiliser les acteurs privés ou publics et susciter des comportements préventifs
• Faire en sorte que les décisions politiques soient prises aux plus prés des lieux de mise en œuvre de l’action publique pour les rendre plus efficaces (subsidiarité)

• Sensibiliser largement les acteurs privés et publics
• Consulter la population sur une action donnée
• Concerter et définir des espaces de dialogue pour une prise de décision à l’échelle des territoires concernés
• Négocier avec les acteurs directement concernés par la gestion de l’eau ou d’un risque
• Tarification progressive et réaliste de l’eau

Prévention

• Limiter les nuisances sanitaires liées à l’eau
• Limiter le coût environnemental, économique et humain de la dégradation qualitative ou quantitative de la ressource
• Limiter le coût environnemental, économique et humain lié aux inondations

• Faire des retours d’expérience
• Mettre en place des observatoires et des systèmes d’alertes en temps réel
• Réglementer l’urbanisation en zone inondable et l’usage des sols à proximité des périmètres de protection
• Contractualiser avec les acteurs publics ou privés pour modifier les pratiques nuisibles
• Réutiliser des eaux usées, recycler
• Réduire le ruissellement des futures aires urbanisées
• Réhabiliter les réseaux d’eau et lutter contre les fuites et les gaspillages

23Finalement, la notion d’interdépendance spatiale des territoires apparaît primordiale dans la gestion durable de l’eau et des risques associés (effets de débordements sur d’autres espaces d’actions conduites sur une zone donnée ; articulation de l’espace des problèmes à celui des solutions). Par conséquent, la prise en compte de ces interdépendances passe par l’émergence de différentes formes de solidarités intergénérationnelles ou intra-générationnelles qui font ressortir la problématique des liens du territoire à problème (un quartier ou une zone urbaine où s’exprime le risque) avec ses territoires voisins (les autres quartiers de la ville, les communes proches voire les Etats voisins).

24La prise en compte du développement durable dans la gestion de l’eau et des risques associés suppose aussi un glissement d’une logique de protection à celle de la prévention afin de limiter le coût environnemental, économique et social lié aux risques hydrologiques et sanitaires. Cela implique de profonds changements de pratiques voire des ruptures majeures dans la manière d’appréhender un aléa. Ainsi, en matière d’inondation, il sera davantage recherché une gestion du risque par une limitation de la vulnérabilité (réglementation de l’urbanisation en zone inondable) que par une lutte contre l’aléa. De même s’agit-il de développer les techniques de recyclage de l’eau, d’atténuation des gaspillages, d’autoprotection et finalement d’auto-responsabilisation des individus face aux risques. De nouvelles pratiques qui impliquent par conséquent un changement significatif de la culture du risque. C’est pourquoi le dernier principe du développement durable, le principe de participation, constitue un principe d’action nécessaire car, de façon opérationnelle, il va conduire à développer des démarches de médiation (sensibilisation, concertation, négociation) qui permettent d’accompagner une diffusion progressive de ces nouvelles pratiques et de ces nouveaux regards.

25Ces principes offrent aux pouvoirs publics l’opportunité de redonner à l’eau ses multiples dimensions spatiales, sociales, culturelles et pas seulement techniques, sanitaires et économiques. Dans un tel contexte, ils posent toutefois la question de la capacité réelle à faire évoluer en profondeur l’action publique locale à travers un processus de territorialisation aux multiples facettes (Scarwell et Roussel, 2006). En définitive, le développement durable suscite-t-ilune nouvelle vision de l’eau et des pratiques dans un contexte multiculturel comme la Guyane, contribue-t-il à recomposer les structures de gestion et leur mode de gouvernance ? S’est-il, comme le suggère ses défenseurs, adapté au contexte guyanais ?

3. Vers une adaptation de l’action publique aux spécificités territoriales ?

26« Si l’on veut que notre monde [...] éradique la pauvreté, il doit commencer par relever victorieusement le défi de savoir construire des sociétés intégratrices qui respectent les diversités culturelles ». L’Agenda 21 Régional de la Guyane reprend ainsi les propos écrits par Marc Malloch Brown, administrateur du PNUD dans sa préface en 2004 du rapport du PNUD sur l’environnement et le développement. Tout un symbole ! Le développement durable en Guyane serait sous le sceau de la lutte contre la pauvreté et de la diversité culturelle. Et si l’on va plus loin, il serait donc tributaire de la résolution d’un mal-développement qui serait à la fois propre au département et influencé par son environnement régional. Quel regard particulier cela impose-t-il dans le cadre spécifique de la gestion de l’eau et des risques associés ? Comment l’ensemble des documents d’aménagement et de planification qui se réclament du développement durable intègrent-ils cette dimension spécifique ? Comment s’articulent ces différents documents techniques et les échelles d’action auxquelles ils sont liés ? Finalement, nous voudrions montrer comment le développement urbain durable est mis en scène, localement, et en particulier comment les démarches interrogent différemment aujourd’hui la gestion de l’eau dans le contexte guyanais local mais également régional en nous appuyant sur l’exemple de l’Île de Cayenne.

3.1. Une volonté d’adaptation des politiques nationales aux spécificités locales

27Le défi démographique, souligné plus haut, impose de mettre en place une politique volontariste et innovante en matière de logements. Les zones actuellement densément bâties comme Cayenne ou Rémire-Monjoly comptent en effet peu de parcelles libres d’occupation (figure 3) en raison de l’importante emprise spatiale des aléas liés à la nature (inondation, érosion littorale et mouvement de terrain) aujourd’hui réglementées par les Plans de Prévention des Risques et de l’importante extension spatiale de l’urbanisation ces dernières décennies (Prats, 2007).

Figure 3 : La faiblesse des zones urbanisables à Cayenne et la nécessité de penser le développement urbain à l’échelle intercommunale

Figure 3 : La faiblesse des zones urbanisables à Cayenne et la nécessité de penser le développement urbain à l’échelle intercommunale

Sources : DDE, PPR, PLU.

Figure 4 : Programme de Rénovation Urbaine (PRU) et risque d’inondation à Cayenne

Figure 4 : Programme de Rénovation Urbaine (PRU) et risque d’inondation à Cayenne

Sources : Commune de Cayenne (PRU, 2007), DDE (PPR, 2001).

28La recherche de la durabilité passe donc par la recherche de nouveaux espaces à bâtir en densifiant les villes existantes (Cayenne, Rémire-
Monjoly et Matoury) et leurs secteurs en renouvellement, en développant des bourgs de petites tailles (Tonate, Montsinéry-Tonnégrande et Roura) et en créant de nouveaux bourgs
(Gallion, Savane-Marivat et Soula-Maillard). C’est le cœur du nouveau Schéma de Cohérence Territoriale proposé en 2007 par la Communauté de Communes du Centre Littoral (CCCL) et de la figure du « collier de perles » qui schématise l’idée des nouveaux bourgs qui se répartiraient au sud des espaces actuellement urbanisés. Ce projet prend appui également sur la mise en œuvre d’un plan de résorption définitive de l’habitat illicite et insalubre qui a déjà commencé. Ces opérations de renouvellement urbain sont à inscrire dans la logique de revitalisation des centres urbains ou des ensembles de logements sociaux. Qu’il s’agisse d’opérations d’envergure du type Programme de Rénovation Urbaine (projet urbain d’initiative publique) ou d’opérations de curetage d’îlots (petites opérations d’initiative privée ou publique), l’objectif constant est d’accroître l’attractivité résidentielle des quartiers en travaillant sur des aspects très qualitatifs de l’espace urbain au risque parfois d’oublier la présence de certains aléas naturels (figure 4).

29Au-delà de la question de l’habitat insalubre, la logique globale que l’on retrouve dans le SCOT intercommunal est d’augmenter considérablement le nombre de logements (plus du double) et de développer des modalités nouvelles pour la construction garantissant la protection des espaces naturels remarquables reliés entre eux par des coupures d’urbanisation et la prise en compte des risques liés à la nature. En matière de gestion de l’eau et des risques associés, il constitue une évolution forte par rapport aux orientations qui était définies dans le SDAU de 1972 (tableau 7). Non seulement l’analyse du nouveau schéma laisse apparaître une évolution des pratiques plus économes, plus respectueuses de l’environnement dans les trois domaines classiques qui fondent la gestion de l’eau (adduction en eau potable, assainissement, eaux pluviales et risques) mais elle témoigne aussi d’une meilleure prise en compte des risques liés à l’eau dans la manière de concevoir le développement urbain actuel et futur du territoire intercommunal. Les modalités d’actions rejoignent ainsi celles envisagées, non sans difficultés, sur le territoire métropolitain. Cette dynamique n’a rien d’étonnant car elle est déterminée par la tendance à l’uniformisation de l’action publique dans le domaine de l’aménagement urbain en France. Les procédures de mise en œuvre sont ainsi les mêmes qu’en métropole tout comme les insuffisances de participation dans le processus d’élaboration.

Tableau 7 : Approche comparée de la gestion de l’eau et des risques à travers le SDAU (1972) et le SCOT (2007) de l’île de Cayenne

 

SDAU 1972

SCOT 2007

Adduction Eau Potable

Accroître les prélèvements d’eau

Accroître les prélèvements d’eau tout en subordonnant l’autorisation de construire à un raccordement au réseau AEP
Conditionner la régularisation des logements illicites et insalubres non raccordés à l’AEP à des travaux portant sur la réalisation de raccordement
Assurer une distribution d’eau potable de qualité
Réutilisation des eaux pluviales encouragée
Améliorer le rendement des réseaux
Protéger les captages

Assainissement

Développer les réseaux de collecte des eaux usées
Développer le raccordement de l’existant aux réseaux
Créer des stations d’épuration

Équiper en assainissement collectif les secteurs urbanisables avant toute construction
Etendre le réseau d’assainissement aux zones urbanisées denses existantes
Prévoir les réserves foncières pour l’assainissement
Régulariser l’habitat illicite ou insalubre si au moins présence d’un système assainissement individuel
Suivre et entretenir les réseaux

Eaux pluviales

et inondation

Drainer les zones d’urbanisation récente et future (achever la démoustification et supprimer les inondations)
Combler les zones basses humides proches des zones bâties
Créer des bassins de collecte des eaux de ruissellement et de stockage des eaux drainées loin des zones urbanisées

Développer des réseaux séparatifs (eaux usées et eaux pluviales)
Développer des dispositifs de récupération des eaux pluviales (stockage)
Traiter les sols pour préserver de l’érosion et du ruissellement (favoriser l’infiltration)
Respecter le Plan de Prévention des Risques
Préserver monts et reliefs de la dégradation du couvert végétal
Entretien des réseaux pour éviter les débordements

Eau, patrimoine et cadre de vie

Favoriser des espaces récréatifs liés à l’eau (promenades dans la mangrove et le long des canaux)
Maintenir des corridors écologiques liés à la présence de zones humides à préserver

30Finalement, les objectifs du SCOT semblent rejoindre l’un des axes stratégiques de l’Agenda 21 Régional (2005) et du Schéma d’Aménagement Régional (SAR) qui préconisent un accès équitable aux services de base sur tout le territoire, en particulier dans le domaine de l’eau. Les infrastructures d’assainissement y sont jugées comme globalement insuffisantes et de nombreux systèmes de collecte et d’épuration des eaux usées sont préconisés pour répondre à cette inquiétude dans les zones urbaines. Il montre encore une fois la volonté d’adapter l’action aux spécificités locales et régionales et de tenter une articulation des échelles d’intervention.

31Cependant, un regard croisé sur l’eau et la pauvreté nous montre que les interdépendances dépassent le cadre local ; les interrogations sur la santé environnementale conduisent également à relativiser la nécessaire fin de l’ère hygiéniste.

3.2. Les échelles oubliées et les situations de paradoxes dans la gestion durable de l’eau et des risques en milieu urbain

32La construction illicite, insalubre ou pas, constitue en effet un phénomène spécifique à la Guyane, qui s’il n’y est pas mis un terme, rendra vain toute tentative d’aménagement durable du territoire. Or ce processus demeure très dépendant d’autres actions régionales ou macro-régionales de soutien à la lutte contre la pauvreté (en particulier dans les pays voisins) et de la politique d’immigration de la France au regard de ces pays et de son application effective. Le territoire pertinent du traitement de la pauvreté ne peut en effet se cantonner au territoire urbain local, qu’il soit communal ou intercommunal, d’autant que la Guyane ne peut seule réparer les problèmes de mal-développement des pays voisins. Ainsi, si les dynamiques locales favorisent l’émergence de démarches de développement durable, le caractère opératoire peut être altéré par l’impuissance ou la non volonté à agir à des échelles qui dépassent le cadre local. Pour autant aucun des documents analysé n’évoque l’échelle macro-régionale de traitement. Est-ce un déni devant un enjeu de taille ou plus simplement un aveu d’impuissance devant une question dont la résolution dépasse les compétences et les moyens d’action des acteurs locaux ?

33Par ailleurs, d’un point de vue technique et sanitaire, l’uniformisation des logiques de traitement technique des problèmes présente des limites. Il est en effet délicat de vouloir sortir à tout prix en Guyane de l’ère hygiéniste dans un contexte hydro-climatique où la rétention des eaux en milieu urbain ou périurbain est encore synonyme de risque sanitaire grave. Le manque d’entretien des réseaux d’eau pluviale qui favorise la stagnation des eaux et la prolifération des moustiques tout comme la présence de marais à proximité des espaces urbanisés augmente en effet le risque de transmission de maladies telles que le paludisme, la dengue et la fièvre jaune. Le choléra n’a pas encore disparu et là encore l’emboîtement des échelles paraît nécessaire pour comprendre la diffusion de l’épidémie et le traitement du problème (épidémie de 1991 à 1993 importée du Surinam et du Brésil). Le Plan Régional Santé Environnement (PRSE) approuvé le 16 octobre 2006 pour la prévention des risques sanitaires en Guyane rappelle d’ailleurs les spécificités de la région : la prévention des risques liés au mercure, la prévention et la réduction des risques liés aux maladies transmises par les moustiques (paludisme, dengue, fièvre jaune) ; la lutte contre les maladies entériques des populations vivant en sites isolés sur les fleuves ; la protection sanitaire des populations vivant en habitat insalubre. Comment, dans cette perspective, concilier la vision hygiéniste de lutte contre les maladies hydriques avec d’autres qui favorisent la présence de l’eau en ville et la protection du patrimoine lié à l’eau (protection des marais Leblond et du plan d’eau de Monjoly situés à proximité d’espaces urbanisés envisagés dans le SCOT) ? En définitive, si l’environnement et le développement durable viennent questionner la conception technique et hygiéniste locale de la gestion de l’eau et de la planification urbaine, la question sanitaire interroge à son tour le changement de paradigme opéré dans le domaine de la gestion de l’eau et l’enjeu d’une réflexion à conduire à différentes échelles spatiales.

34De plus, en raison de la très forte mobilité des populations et du multiculturalisme caractéristique de la société urbaine guyanaise, tout particulièrement en l’Île de Cayenne, la gestion de l’eau et des risques hydrologiques interroge la diversité du vécu quotidien par les habitants et la dimension culturelle des risques et de leur gestion. Il pose la question de l’adhésion de ces populations diverses à une politique du risque sanitaire et à une politique de l’eau et des risques associés qui évoluent. Or cette dernière suppose l’émergence d’une culture du risque, d’une conscience de l’eau. Ainsi, lorsqu’il s’agit d’appliquer le principe pollueur-payeur, beaucoup, pour des raisons culturelles, considèrent que l’eau devrait être gratuite car l’eau de pluie est abondante en région équatoriale. Cette absence de conscience patrimoniale de l’eau rend difficile l’affichage d’un prix de l’eau à sa juste valeur c'est-à-dire qui intègre le coût des investissements opérés pour transférer l’eau vers les îles de Cayenne faiblement dotées en réservoir naturel, pour assurer la nécessaire dépollution des eaux usées et pour entretenir les équipements existants. Il est ainsi facile de trouver un habitat doté d’une antenne satellite et totalement dépourvue de système de gestion collective des eaux usées et de drainage des eaux pluviales adapté. Par conséquent, l’objectif est d’assurer une meilleure articulation entre l’introduction de nouvelles technologies ou de nouvelles pratiques et la pluralité des systèmes de valeurs, eux mêmes en évolution. Car la diversité culturelle est susceptible d’amplifier le niveau de complexité dans la gestion de l’eau et des risques hydrologiques et sanitaires. Or une gestion durable de l’eau et des risques en milieu urbain ne peut que passer par un processus de vision commune sur des objectifs partagés et par un besoin de responsabilisation de tous les acteurs. A cela s’ajoute la faiblesse de revenus de certains foyers qui pénalise la mise en place progressive du financement de l’eau par les populations. Or pour se donner les moyens de son ambition, l’Etat a décidé, après un retard de 40 ans par rapport à la métropole, de créer, à l’échelle des départements d’outre-mer, des Offices de l’eau proches dans leur fonction des Agences de l’eau. L’Office de l’eau de la Guyane, mis en place en 2005, a pour mission d’articuler les actions menées dans le cadre de la politique globale de l’eau définie dans le Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE), d’assurer la concertation entre les différents acteurs de l’eau et a désormais vocation à percevoir les redevances sur l’eau actuellement en discussion à l’échelle du département. L’enjeu est loin d’être négligeable car ce type d’outil financier impliquera une plus grande autonomie financière du département vis-à-vis de la métropole et donc une atténuation du lien de dépendance.

35Finalement, la mise en lien des risques liés à l’eau et de la problématique du développement urbain durable en Guyane montre combien le poids spécifique des différentes inégalités territoriales urbaines ou macro-régionales peut jouer dans la résolution de problèmes locaux d’accès aux services d’eau et de gestion des risques. Les enjeux urbains révélés par cette analyse rappellent aussi que l’ambition du développement urbain durable entre en interrelations avec les domaines sanitaires, sociaux, économiques et environnementaux dont les échelles d’expression et de gestion tout comme leurs temporalités sont différentes. Certaines sont bien prises en compte mais d’autres sont oubliées ou difficilement intégrées dans une logique de gestion qui devrait être multi-scalaire et multi-temporelle.

36Aux traditions du passé doivent désormais succéder les adaptations au contexte du présent pour s’assurer une vision partagée du futur. Quelle que soit la stratégie adoptée, les défis auxquels les villes de Guyane sont confrontées, impliquent plusieurs axes d’action qui intègrent ce fort degré de complexité. Il s’agit de définir et d’afficher clairement une vision commune souhaitée pour une gestion durable de l’eau en milieu urbain. Cela suppose de se doter de mécanismes et d’outils permettant l’évaluation de l’environnement et la surveillance des dynamiques territoriales. Cela implique aussi d’articuler les échelles d’intervention et d’associer davantage encore les acteurs de l’eau aux prises de décisions. Encore faut-il assumer les risques hydrologiques et sanitaires et adapter les institutions, les pratiques de planification urbaine et les comportements individuels à cette réalité et au bout du compte élaborer de nouvelles méthodologies qui intègrent les interdépendances.

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Bibliographie

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Notes

1 Dans le calcul de l'IDH interviennent l'espérance de vie, le niveau d'instruction et de revenu. Il est exprimé sur une échelle allant de 0 à 1, 1 étant la meilleure valeur observable. Il est toutefois très dépendant de la prise en compte des hauts niveaux de revenu dans le mode de calcul observable

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : La Guyane dans son espace régional
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/448/img-1.png
Fichier image/png, 71k
Titre Figure 2 : Poches d'habitats spontanés et risques liés à la nature dans l'île de Cayenne
Crédits Sources : DDE, ARUAG, PPR
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/448/img-2.png
Fichier image/png, 159k
Titre Figure 3 : La faiblesse des zones urbanisables à Cayenne et la nécessité de penser le développement urbain à l’échelle intercommunale
Crédits Sources : DDE, PPR, PLU.
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/448/img-3.png
Fichier image/png, 147k
Titre Figure 4 : Programme de Rénovation Urbaine (PRU) et risque d’inondation à Cayenne
Crédits Sources : Commune de Cayenne (PRU, 2007), DDE (PPR, 2001).
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/448/img-4.png
Fichier image/png, 121k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Richard Laganier, Franck Chow-Toun, Yannick Prats et Ambre Marsili, « Développement urbain durable et risques liés à l’eau : les pratiques du Nord au sein d’un territoire français en Amérique du Sud (Guyane française) », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 4 | 2006, mis en ligne le 15 décembre 2011, consulté le 27 juin 2017. URL : http://tem.revues.org/448 ; DOI : 10.4000/tem.448

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Auteurs

Richard Laganier

Professeur de géographie
Université Paris Diderot – Paris 7
UMR 8586 CNRS PRODIG
75005 Paris
richard.laganier@univ-paris-diderot.fr

Franck Chow-Toun

Consultant à SEPIA-Conseils, doctorant
UMR 8586 CNRS PRODIG
2 rue Vallette
75005 Paris
franck.chow-toun@wanadoo.fr

Yannick Prats

Master de Géographie
Université Paris Diderot- Paris 7
UMR 8586 CNRS PRODIG
2 rue Vallette
75005 Paris

Ambre Marsili

Master de Géographie
Université Paris Diderot- Paris 7
UMR 8586 CNRS PRODIG
2 rue Vallette
75005 Paris

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Droits d’auteur

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