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L’entrave aux politiques locales d’aménagement durable d’un territoire

Les limites des stratégies nationales de développement durable
Restrictive Barriers to Sustainable Territorial Policies: the Limits of National Sustainable Development Strategies
Nicolas Buclet
p. 35-45

Résumés

Aménager un territoire suppose de disposer d’une capacité d’action au niveau des principales variables structurantes du territoire. A travers deux illustrations, l’article souhaite montrer que certaines de ces variables échappent à la capacité d’action des élus territoriaux. Les grands objectifs de la Stratégie Nationale de Développement Durable ne tiennent pas compte de cette incapacité des territoires à agir efficacement. La SNDD demande aux territoires de décliner localement les objectifs nationaux, sans s’interroger sur les limites d’une action locale. L’article questionne le besoin d’intégrer davantage les questions de détermination d’objectifs collectifs et de relation entre les projets de territoire et le marché.

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Texte intégral

1Cet article s’intéresse à la question de la compatibilité entre l’action de territoires en quête de durabilité et le champ d’action des activités humaines allant bien au-delà des limites de ces territoires. A travers deux illustrations, l’objectif est de montrer que, si des stratégies locales peuvent être absolument légitimes en matière de développement durable, leur succès dépend de variables dépassant la capacité politique des responsables d’un territoire donné. Cela plaide pour un renforcement de ces capacités politiques, mais interroge sérieusement sur les moyens d’y parvenir. C’est en particulier le cas lorsque les variables déterminantes dépendent du fonctionnement des marchés, dont le périmètre tend à être le plus large possible. Dans un premier temps, nous illustrerons à partir d’exemples assez dissemblables les limites du pouvoir des politiques locales d’aménagement du territoire. La deuxième partie de l’article s’interrogera sur l’interaction nécessaire entre stratégies globales et locales de développement durable, mais aussi sur le lien entre territoire et marché.

1. Préserver ou aménager un territoire  : les limites de l’exercice pour les élus locaux

2Il existe, depuis le sommet européen de Lisbonne (2000) et le Conseil Européen tenu à Göteborg les 15 et 16 juin 2001, une Stratégie Européenne de Développement Durable (SEDD) (Ministère de l’écologie du développement et de l’aménagement durable, 2007). Il est préconisé que cette SEDD se décline en Stratégies Nationales de Développement Durable (SNDD), elles-mêmes applicables à un niveau plus local. Cette déclinaison du global au local fait appel notamment au principe de subsidiarité. Mais cette mise en œuvre en cascade est-elle suffisante pour atteindre les objectifs fixés ? Dans cette première partie, il s’agit d’illustrer des problématiques locales qui mettent en difficulté les élus locaux, notamment par l’importance de variables dont la dimension spatiale dépasse le cadre des territoires de leur compétence.

1.1. L’opposition aux projets d’aménagement

  • 1 Not In My Back-Yard, pas de ça chez moi en français.
  • 2 Cf. Recherche en cours « Influence de la démocratie participative sur la représentation sociale des (...)

3Qu’il s’agisse d’effectuer des choix en matière d’infrastructures pour la gestion des déchets, de construire une usine de production, une voie de communication, ou des infrastructures légères de type éoliennes, des formes d’opposition locale surgissent presque inévitablement. On parle, toujours un peu vite, de phénomène »  Nimby1  » pour cataloguer ces formes d’opposition locales. Bien que diverse sous ses formes, l’opposition se structure néanmoins autour de points communs, et notamment la dénonciation de procédures décisionnelles peu démocratiques. Les revendications en ce sens sont assez systématiques et ont poussé plusieurs collectivités territoriales à se lancer dans la concertation sous ses différentes formes. C’est notamment le cas, en matière de gestion des déchets ménagers et assimilés, du SITOM (Syndicat Intercommunal de Traitement des Ordures Ménagères) Ouest-Cornouaille (Finistère) et du SMICTOM (Syndicat Mixte de Collecte et de Traitement des Ordures Ménagères) des Châtelets (Côtes d’Armor)2. Dans ces deux cas, l’on assiste à deux attitudes distinctes du monde associatif. Les associations plus « généralistes » se montrent satisfaites de l’ouverture du débat et participent positivement à la définition de solutions collectives. En revanche, certaines associations locales, souvent nées en réaction à des projets locaux précis, évoluent peu et se montrent plutôt réticentes au dialogue. Il semble dans ces cas que les procédures de démocratie participative les plus innovantes (Buclet et Salomon, 2007) ne permettent pas de réduire une attitude de refus systématique de projets d’aménagement de ces minorités. Ainsi, nombre d’élus de Ouest-Cornouailles s’inquiètent de l’opposition systématique d’une partie de la population et des associations locales, non seulement aux projets de gestion des déchets, mais également à une ferme éolienne (phénomène assez fréquent en France), l’ouverture d’un parc à huîtres, la création d’une activité d’ULM (Ultra Légers Motorisés) ou encore la réhabilitation d’un vieux moulin dans l’objectif de développer des activités artisanales. Le même phénomène se retrouve autour de Saint Brieuc, où les élus se disent désarmés face à cette opposition systématique au moindre projet d’aménagement. Il est surtout remarquable que ce constat d’impuissance concerne à la fois des élus hostiles à la démocratie participative et des élus promoteurs d’initiatives en ce sens. De fait, nombre d’élus locaux, tant en zone rurale que périurbaine, se posent la question de leur capacité à monter des projets de développement économique et d’aménagement du territoire de leur compétence.

4En se penchant sur le profil sociologique des opposants les plus virulents, vecteurs récurrents de ces conflits, et en assumant le risque évident d’une excessive généralisation, il apparaît que les revenus d’un nombre élevé d’entre eux ne dépendent pas du territoire dans lequel ils s’inscrivent. Il s’agit soit de retraités, soit de citadins disposant d’une résidence secondaire, soit d’actifs travaillant en zone urbaine mais résidant en zone rurale ou semi rurale, soit encore de fonctionnaires de l’Etat (à distinguer des fonctionnaires dépendant des collectivités territoriales). Un regard sur d’autres contextes locaux corrobore cette observation, comme par exemple l’opposition au projet d’usine de biocarburants de Pont-sur-Seine (Aube), conduite de manière emblématique par un haut fonctionnaire résidant à Paris et ayant sa résidence secondaire dans la commune adjacente de Marnay. Dans ce contexte précis, l’opposition au projet se concentre d’ailleurs dans cette commune de Marnay, riche en résidences secondaires, alors que la population de Pont-sur-Seine, où le taux de chômage est élevé, est globalement favorable au projet (Delaitre, Pontonnier, 2007).

5Pour toutes ces personnes, l’intérêt du développement économique du territoire dans lequel elles s’inscrivent n’est que très secondaire. Leur revenu dépend soit d’autres territoires, soit de l’Etat. Ce qu’elles recherchent, également en lien avec une réalité urbaine, est une certaine idée qu’elles se font de la « campagne ». Les élus constatent que, d’un côté, ces populations réclament des services publics comparables à ce qu’elles connaissent par ailleurs en ville (comme par exemple un ramassage plus fréquent des déchets ménagers ou le ramassage des feuilles mortes à l’automne sur les routes communales), et que, d’autre part, elles souhaitent transformer le territoire en « réserve d’indiens », afin d’en éloigner toute gêne olfactive, visuelle ou auditive et, bien entendu, de se préserver de risques sanitaires.

6Une analyse du positionnement de ces acteurs par le biais de l’économie des conventions, à l’instar d’O. Godard (1990) et de sa transcription du monde des cités de L. Boltanski et L. Thévenot (1987) à la place de la nature dans les systèmes de légitimation, nous permet de comprendre à quel niveau se situent les difficultés de dialogue entre ces opposants et les élus porteurs de projets d’aménagement. Ces difficultés surgissent au niveau d’une différente représentation de la nature. Ainsi, les opposants emploient fréquemment des discours de légitimité s’adossant à la cité inspirée, si l’on veut y comprendre là une volonté de faire échapper la nature à l’action humaine industrieuse et d’en promouvoir l’intégrité, mais aussi à la cité civique, dont ils se veulent les défenseurs par leur volonté farouche de promouvoir des modes de décision plus démocratiques. Les élus locaux, quant à eux, légitiment leur action essentiellement dans le cadre de la cité industrielle, mais également dans celui de la cité civique. Dès lors, si l’on en croit O. Godard (1990), il existe une passerelle entre ces deux catégories d’acteurs, susceptible de favoriser un compromis.

7Mais c’est sans compter sur le regard que chaque partie porte sur l’autre. Les élus locaux, soutenus en cela par les représentants d’associations telle que Eau & Rivière de Bretagne, CLCV (Consommation, Logement et Cadre de Vie) ou encore France Nature Environnement, considèrent que, derrière leurs discours, les opposants défendent avant tout leur intérêt personnel et une vision davantage « domestique » de la nature, d’un patrimoine à défendre dans la forme exacte où ils l’ont acquis. De l’autre côté, ces opposants accusent les élus locaux de démissionner face aux intérêts de grosses entreprises (et de se plier, dès lors, aux intérêts de la cité marchande) et de ne pas agir au nom de l’intérêt général. Les arguments mobilisés dans le cadre de la cité civique ne seraient qu’un leurre. Même la mise en place de mécanismes participatifs ne serait qu’un moyen détourné de faire passer des projets déjà « ficelés ». Chacun dès lors se renvoie la balle et se décrète seul porteur de l’intérêt collectif.

8Parallèlement à cet affrontement dont l’objet consiste à déterminer qui porte effectivement l’intérêt collectif, l’opposition se structure également entre une population dont le revenu dépend du territoire et celle dont le revenu provient de sources extérieures, mais aussi, dans certains contextes, entre les populations actives et les retraités. Ce point paraît fondamental du point de vue du développement durable. On assiste à l’émiettement des solidarités entre habitants d’un même territoire, tandis que les élus sont désarmés face à des intérêts d’acteurs se situant différemment à un niveau spatial. La question se pose alors sur les moyens à mettre en œuvre pour permettre aux acteurs d’un territoire de définir le type et le niveau d’activités qu’ils souhaitent accueillir.

1.2. La préservation des espaces naturels

9Au sein de la SEDD tout comme de la SNDD, la préservation des espaces naturels, notamment en tant qu’habitat de biodiversité, tient régulièrement une place de choix. La tendance à vouloir préserver, voire « sanctuariser » certains espaces définis comme naturels, n’est pas remise en cause. Les activités humaines en lien avec les territoires à protéger doivent être limitées, qu’il s’agisse d’activités de loisirs visant à attirer des personnes externes au territoire, ou d’activités économiques intégrées au territoire en question. Dans ce schéma, toute la mesure des interactions entre activités humaines propres à un territoire et externes au territoire n’est pas toujours prise en compte. Dans bien des cas, l’état même d’un territoire que l’on souhaite préserver dépend des activités humaines inscrites dans ce territoire, elles-mêmes dépendantes de l’économie de marché et, partant, d’espaces économiques bien plus larges.

10Prenons l’exemple de la région de l’Alentejo au Portugal (mitoyenne de l’Extremadura en Espagne qui représente elle-même 9 % des surfaces mondiales de subéraies). Au cours des deux derniers siècles, cette région a été travaillée par l’homme jusqu’à transformer radicalement le paysage présent aux siècles précédents. « Les chênes-lièges s’y sont imposés. Les vallées du Sado et du Guadiana, en leur qualité de pôles d’attraction de plusieurs espèces migratoires et d’écosystèmes complexes de faune et de flore, dont certains sont menacés d’extinction, ont mérité la délimitation de deux parcs naturels  » (Turismo do Alentejo, 2007). Une activité touristique de randonnée se développe dans cette région, fondée notamment sur l’attrait de ses collines couvertes de chênes-lièges ou d’oliviers.

  • 3 Nom donné à ces écosystèmes.

11A quoi tient cet espace naturel que l’on souhaite protéger ? A l’industrie du liège, essentiellement de bouchons de liège (80 % du chiffre d’affaires des subéraies selon E. Miguel et R. Santiago (2006)). La région produisait en 1999 une grande partie de la production mondiale de liège (cette même année le Portugal a produit 50,4 % de la production mondiale bien que ne représentant que 32 % de la surface mondiale dédiée à cette culture (Instituto CMC, 2007)). Pourtant, la culture des chênes-lièges, arbres qui peuvent vivre jusqu’à 500 ans et qui ne sont pas productifs avant 40 ans, est menacée et, avec elle, l’espace naturel que la collectivité souhaite protéger. Les causes seraient multiples d’après la DGRF (2006), allant du changement climatique (se traduisant par davantage d’attaques d’insectes et de champignons, mais surtout par un stress hydrique accru), aux mauvaises pratiques de gestion, en passant par les incendies de forêts mixtes (le chêne-liège étant lui plutôt résistant au feu et constituant de ce fait un intérêt indéniable en zone méditerranéenne) et par la non régénération du peuplement, du fait de la concurrence d’autres chênes. Comme les subéraies3 sont essentiellement d’origine anthropique, l’abandon de l’intervention humaine est l’une des principales craintes quant à la possible disparition de ces peuplements, et constituerait une menace pour de nombreux systèmes agro-sylvo-pastoraux (Amandier, 2004). Il semblerait que, au-delà des bouleversements forts qui accompagneront le changement climatique, et qui pourraient, à terme, exiger un déplacement des lieux de peuplement, le désintéressement de l’homme soit la principale menace des subéraies. Ainsi, en France, le chêne-liège est en régression en raison du désintérêt des propriétaires lié au faible intérêt économique que représente aujourd’hui le liège. En Alentejo, nous sommes encore loin de ce désintérêt, le problème des subéraies provenant plutôt d’une surexploitation des arbres.

  • 4 Par exemple le programme INTERREG Corchiça, 2003-2005 pour le développement de l’industrie du liège (...)
  • 5 Résultat confirmé par une étude néo-zélandaise (Brajkovich et al. 2005).

12Nombre d’institutions (FAO (Food and Agriculture Organisation), UE (Union Européenne), WWF (World Wide Fund), collectivités territoriales, ministères des pays concernés) se mobilisent autour des moyens à mettre en œuvre pour préserver la culture du chêne-liège et les écosystèmes dont ils dépendent. Des programmes européens de recherche sont également montés dans ce but4. On s’aperçoit surtout que la survie du chêne-liège est particulièrement dépendante des activités économiques. En 2005, le marché du bouchon représentait 18 milliards d’unités, 15 milliards en liège, 2 milliards pour les synthétiques et 1 milliard pour les capsules à vis (Oeneo Bouchage, 2007). En France, 2,9 milliards de bouchons de liège ont été consommés en 2004 contre 3,7 milliards en 2000, les concurrents du liège s’octroyant une place encore modeste (6 à 7 % du marché) mais croissante (Viti-net Pro, 2004  ; Viti-net Pro, 2005) en raison de la préoccupation d’un certain nombre de viticulteurs face au risque de « goût de bouchon » indissociable du liège. D’après une étude réalisée par la winery américaine The Hogue Cellars5, les capsules à vis représenteraient le mode de bouchage le plus efficace et certains vins de garde en France se lancent dans l’aventure. Fort de ce constat, un grand nombre de spécialistes considèrent que la capsule à vis envahira complètement le marché dans les 15-20 ans à venir (20dalsace.com, 2006).

13Nous sommes face à un cas typique de progrès technologique. Vu uniquement sous l’angle du marché et du choix d’un composant pour la production d’un bien, le remplacement progressif des bouchons en liège par des capsules à vis ou d’autres techniques encore à venir ne constituerait après tout qu’un énième exemple de ce que J. Schumpeter a défini comme la destruction créatrice de l’innovation de marché (Schumpeter, 1934). Si l’on se situe à un niveau territorial, en revanche, l’éventualité d’une éviction du liège par d’autres techniques de bouchage aurait des conséquences bien plus importantes. Elle signifierait, comme c’est déjà le cas dans le sud de la France, un désintérêt croissant pour la culture du chêne-liège et le risque de disparition d’écosystèmes que l’on souhaite pourtant protéger.

14Quelles questions se posent aux décideurs  ? Faut-il protéger l’espace consacré aux chênes-lièges en substituant la gestion privée par une gestion publique de l’écosystème ? Cela pourrait avoir le mérite de préserver un patrimoine, sans plus avoir à se soucier de l’activité économique issue de la production de liège. On imagine néanmoins le poids financier d’une gestion de ce type, tandis que le territoire en question se transformerait, dès lors, en une sorte de réserve privée d’activités humaines véritablement ancrées dans un territoire, dont la configuration que l’on souhaite sauvegarder est pour l’essentiel l’œuvre des activités économiques de l’homme.

15L’équilibre du territoire repose-t-il donc sur la pérennisation des activités économiques liées au liège ? Dans ce cas, cela suppose de considérer que les producteurs de liège, associés aux entreprises productrices de produits en liège, seront en mesure de reprendre l’avantage d’un point de vue concurrentiel, grâce à de l’investissement dans la recherche et l’innovation. Si l’on suit cette piste, une politique territoriale pourrait consister à soutenir les efforts en la matière des entreprises du secteur. C’est d’ailleurs ce qu’a mis en place l’industrie du liège portugaise depuis 2003 (Revue des œnologues, 2002), dans le but de lutter contre le «  goût de bouchon  ». Les résultats se font déjà sentir puisque l’entreprise portugaise Amorim a mis au point le procédé Rosa Evolution qui permettrait de réduire de 80 % la contamination du vin par le TCA (les chloroanisoles) (Viti-net Pro, 2007a), l’entreprise française Oeneo annonçant également des résultats fort satisfaisants (Viti-net Pro, 2006).

16Les acteurs du marché seraient dès lors en mesure de faire face à la menace. Mais à quel prix obtiennent-ils ce résultat ? Les bouchons Diam d’Oeneo feraient jeu égal avec les capsules à vis (Viti-net Pro, 2006) mais le procédé qui consiste à extraire les chloroanisoles de la farine de liège par CO2 supercritique transforme les bouchons de liège de produit relativement simple en un support technologique capable d’optimiser la réponse aux besoins exprimés par le marché en matière de zéro défaut. Obtenir ce fluide supercritique au-dessus de 31°C et de 74 bar n’est pas un procédé anodin du point de vue de la consommation énergétique, quand bien même est-il présenté comme une technologie propre, en substitution de solvants et autres procédés polluants. En matière de consommation d’énergie, les résultats comparatifs entre des capsules à vis en aluminium et des bouchons de liège appellent de nouvelles analyses de cycle de vie (ACV) aux résultats incertains. Ce qui est certain, en revanche, c’est que le système de bouchage qui s’imposera dans le futur sera plus gourmand en énergie que le système traditionnel. Ce dernier aspect, vu sous l’angle du développement durable, pose un certain nombre de questions, notamment sur la légitimité des phénomènes spéculatifs dans le domaine œnologique qui rendent inacceptable la moindre prise de risque associée au « goût de bouchon ».

17La question centrale ici est cependant celle de savoir si ces avancées technologiques permettront ou non à la filière liège de retrouver sa compétitivité, alors même que le prix du liège a déjà baissé ces dernières années du fait de la concurrence ? En reposant la viabilité des subéraies sur ce seul critère de compétitivité économique, ne perd-on pas de vue un certain nombre de critères permettant d’effectuer de véritables choix de société ?

  • 6 Directeur commercial d’EDF de 1946 à 1956.

18En reprenant et en développant un apologue de G. Dessus6 sur le processus décisionnel qui mène un village à préférer l’ouverture d’une mine de charbon plutôt que l’exploitation forestière pour subvenir à ses besoins énergétiques, ou le contraire, J-C. Hourcade (1991) démontre très clairement qu’il y a supercherie à penser que le choix s’effectuera sur des critères purement économiques de coûts et de bénéfices. L’historicité des événements, la dynamique enclenchée par la décision de départ, jouent un rôle autrement plus fort dans la configuration des activités humaines d’un territoire. De ce qui se décide à certains moments clés, moments de bifurcation (Hourcade, 1991) vers des trajectoires institutionnelles et technologiques plus ou moins réversibles (Cros et Godard, 1996), découlent des développements humains difficilement prévisibles a priori, notamment en matière d’activités économiques. Il est d’ailleurs fréquent que l’option choisie en situation d’information imparfaite se révèle ex-post source de nouvelles opportunités en termes d’activités humaines.

19Comme le montre J.-C. Hourcade (1991), le processus décisionnel est conditionné par la force de conviction des acteurs favorables à une option technique plutôt qu’une autre, le langage économique n’étant pas la moins efficace des armes pour emporter la décision, ne serait-ce que par sa capacité à élaborer une vision convaincante et a priori cohérente du futur (Godard, 1990). La situation présente autour des bouchons de liège ressemble à l’un de ces moments clés. Les acteurs qui portent les couleurs des différentes technologies de bouchage pour le vin sont en première ligne, les fabricants de bouchon de liège tels qu’Oeneo et Amorim s’opposant aux promoteurs du bouchon plastique et, plus encore, de la capsule à vis en aluminium, regroupés au sein de l’International Screwcap Initiative.

20Cet affrontement est également celui entre la « vieille Europe » et le « nouveau monde » et l’on comprend que pour des producteurs de vin de Nouvelle-Zélande, d’Australie ou des Etats-Unis, marchés par ailleurs en forte expansion, seules des considérations de stratégie d’entreprise entrent dans le choix du matériau à employer. De nombreux exemples montrent que l’affrontement entre bouchons est celui de la place de la tradition et des habitudes culturelles. Selon un sondage commandité par la Fédération Française des syndicats du liège début 2007, 79 % des français déclarent préférer une bouteille de vin bouchée par du liège (mais beaucoup moins parmi les plus jeunes) (Viti-net Pro, 2007b). D’autre part, Anne Burchett, responsable marketing Vinival à Londres explique que les clients anglais n’acceptent plus le risque de goût de bouchon et ramènent le produit défectueux au magasin (Viti-net Pro, 2004), comportement atypique dans les bassins traditionnels de consommation de vin, tandis que Georges Fistonich, le propriétaire de Villa Maria Estate, la première entreprise viticole privée de Nouvelle-Zélande, a récemment affirmé qu'à partir du millésime 2004, il préférait refuser des commandes plutôt que de conditionner ses vins avec des bouchons de liège (AFP, 2004).

21A l’instar de ce qu’ont analysé R. Boyer et A. Orléan (1994), nous assistons véritablement là à l’affrontement entre une convention en place, au sein de laquelle le risque de goût de bouchon est principalement endossé par le consommateur, et une convention émergente au sein de populations nouvelles (soit d’un point de vue générationnel, soit d’un point de vue géographique) qui considèrent comme évident que le risque doit porter sur le producteur. C’est cette évolution, le fait que la population porteuse de la convention émergente est suffisamment importante et croissante, qui est à la base de l’affrontement entre techniques concurrentielles.

22D’autres arguments, liés à l’intérêt pour certains territoires de maintenir, voire de développer les subéraies, restent en second plan, avec l’inconvénient que la décision dépend de critères qui reposent exclusivement sur le fonctionnement de l’économie de marché, pour laquelle le territoire n’est qu’un vague support sur lequel se trouvent un certain nombre de facteurs de production, dont la plupart sont aisément délocalisables ou exportables. Pourtant, la préservation des subéraies ne manque pas d’arguments favorables, qu’il s’agisse des activités connexes qui s’y développent volontiers (apiculture, pâturage...), des propriétés du matériau (ressource renouvelable, matériau apte à l’isolation thermique dans le bâtiment) ou des propriétés du chêne-liège sur l’écosystème méditerranéen (facteur de stabilité d’un système écologique original et très diversifié) (Varela, 1999).

23On voit par cet exemple que la poursuite d’objectifs de protection de certains écosystèmes ne peut s’affranchir du maintien des activités économiques qui contribuent à rendre nécessaire ces écosystèmes en question. Il s’agit d’une symbiose entre l’homme et l’espace dans lequel il s’inscrit. Cette symbiose créerait système se suffisant si les activités économiques concernées ne s’inscrivaient dans un contexte plus large, celui d’une économie de marché mondialisée. L’équilibre à trouver entre les exigences exprimées à chacun de ces deux niveaux est problématique. En particulier, dès lors qu’un certain nombre de variables échappent au champ d’action des décideurs locaux, toute politique de préservation d’écosystèmes ne peut se penser sans une stratégie de développement des activités humaines, et notamment économiques, du territoire concerné.

2. L’articulation entre stratégies locales et globales de développement durable

24Les deux exemples précédents illustrent des facettes assez différentes quant aux enjeux des politiques locales d’aménagement du territoire. Toutes deux ont néanmoins en commun de dépendre de manière forte d’espaces d’action plus larges, qu’il s’agisse de bassins d’emplois ou de l’action de l’Etat dans un cas, de l’économie de marché mondialisée dans l’autre. Ces politiques d’aménagement devraient donc s’articuler avec les stratégies européennes et/ou nationales de développement durable, à défaut de niveau institutionnel suffisant pour évoquer des stratégies mondiales en la matière. Dans cette deuxième partie, nous allons nous pencher sur le contenu, tel que développé actuellement, de ces stratégies, avant de réfléchir aux limites qui s’imposent aux décideurs locaux, dans la mise en œuvre de politiques d’aménagement à leur échelle.

2.1. La SNDD et le territoire

25C’est à Lisbonne, en 2000, puis à Göteborg en 2001, qu’a été fixé le principe d’une stratégie européenne de développement durable (SEDD). Celle-ci s’articule autour de quatre thèmes principaux que sont la lutte contre le changement climatique, le développement de transports écologiquement viables, la limitation des risques pour la santé et la gestion responsable des ressources (SNDD, 2006). Pour y parvenir, chaque pays membre est invité à élaborer sa propre stratégie nationale selon plusieurs principes, parmi lesquels le principe consultatif des parties prenantes et la mise en place d’indicateurs clés de développement durable, permettant de mesurer l’efficacité de la mise en œuvre de la stratégie.

26La mise en œuvre de ces grandes orientations se situe donc à un niveau national. Dans le cas français, cela se traduit avant tout par la détermination d’objectifs généraux ensuite déclinés par les services de l’Etat, chaque ministère mettant en place sa propre stratégie de développement durable, en cohérence avec la SEDD (SNDD, 2006). Il s’agit là d’un processus essentiellement « top-down », même si les services déconcentrés de l’Etat sont impliqués dans cette démarche par les politiques territoriales de l’Etat. Parmi les grands principes, comme au niveau européen, on trouve le renforcement du dialogue entre parties prenantes, mais aussi la nécessité de promouvoir la cohérence entre les actions menées à un niveau local, régional, national et mondial.

27La stratégie se décline selon les défis à relever, un nombre important et ambitieux d’objectifs étant posé pour répondre à ces défis et enjeux. Un regard sur les indicateurs phares nous montre qu’il s’agit, par la force des choses, d’indices particulièrement généraux, comme par exemple l’indice d’abondance des populations d’oiseaux communs, indice purement quantitatif et donc difficile d’interprétation quant aux difficultés rencontrées par un certain nombre d’écosystèmes. Concernant les politiques territoriales, qui nous intéressent de plus près dans cet article, les objectifs établis au niveau national doivent être pris en compte lors de la contractualisation avec les collectivités locales, notamment en intégrant les objectifs fixés par la SNB (Stratégie Nationale pour la biodiversité) et les plans d’action intitulés « projet de territoire  », «  urbanisme  », «  patrimoine naturel  », «  forêt  », «  outre-mer  », «  mer  ». «  Ainsi, le plan d’actions «  patrimoine naturel  » introduit en particulier un objectif explicite de maintien et de restauration de la qualité écologique des territoires, prenant en compte la dimension spatiale des infrastructures naturelles et de la biodiversité  » (SNDD, 2006, p. 22). Tout ceci passe par le préfet dont la mission est de «  décliner localement la SNDD pour élaborer une véritable stratégie territoriale de développement durable, en harmonie avec les contributions sectorielles aux stratégies ministérielles  » en lien fort avec les partenaires locaux (SNDD, 2006, p. 23).

28La dimension rurale des territoires, point commun aux deux exemples développés dans la première partie, est abordée par le biais d’un soutien à des pôles d’excellence rurale dont le rôle est de valoriser les territoires ruraux du point de vue économique, environnemental et social, en misant sur leur potentiel «  d’excellence  ». Point essentiel, la multi-fonctionnalité de la gestion des espaces naturels et ruraux est mise en évidence, puisqu’il s’agit «  de concilier au mieux les fonctions d’ordre économique, social et environnemental pour la satisfaction des besoins actuels et futurs de la population  » tout en soutenant «  la participation et le dialogue environnemental territorial dans les lieux de concertation entre acteurs  » (SNDD, 2006, p. 32).

2.2. Quelques craintes sur les limites de l’approche

29Les déclinaisons de cette stratégie abordent donc les questions d’aménagement, notamment en prenant davantage en compte l’aspect systémique d’un territoire. Pourtant, au regard de nos exemples précédents, il n’est pas certain que les principaux problèmes qui se posent aux acteurs locaux puissent être résolus à un niveau exclusivement local. La démarche globale de la SNDD est, nous l’avons dit, une démarche du haut vers le bas. En ce qui concerne la détermination des enjeux et défis généraux, il s’agit d’une démarche tout à fait logique. Pourtant, cette articulation ne peut tenir compte du fait que les indispensables politiques locales sont impuissantes à structurer les territoires, en raison de leur forte dépendance de phénomènes échappant à ces territoires. Qu’il s’agisse d’absence de solidarité entre acteurs interagissant sur un même territoire, mais aux intérêts trop divergents, ou d’équilibres territoriaux dépendant d’un contexte concurrentiel fort au niveau mondial, nous avons affaire à des variables décontextualisées, et en cela absentes de la SNDD.

30Prenons le cas de la capacité de gouvernance des élus territoriaux. La SNDD appelle au dialogue et à la concertation entre décideurs locaux et acteurs présents sur le territoire. C’est supposer néanmoins que ces acteurs ont tous intérêt à promouvoir un développement territorial. Nous avons montré comment, en territoire rural et semi rural en particulier, rien n’est moins systématique. Comment dès lors serait-il possible d’aboutir à une co-construction du devenir d’un territoire, alors que pour certains le développement économique n’a pas de raison d’être dès lors qu’il vient perturber un environnement qu’ils souhaiteraient immuable ? Ces personnes n’ont pas pour objectif l’intérêt collectif du territoire, vu comme un ensemble dynamique et destiné à évoluer, mais la défense d’un statu quo qui coïncide avec leurs intérêts particuliers et la vision de la nature qu’ils sont venus chercher. Il n’est pas question d’apporter le moindre jugement de valeur sur ce positionnement d’acteurs, mais de comprendre qu’il s’agit là du produit d’une société au sein de laquelle homme et nature se côtoient sans conscience de l’intensité de leurs interrelations. En particulier, l’homme des zones urbaines conçoit la campagne comme un espace de repos et de loisirs, une campagne idéalisée et récréative, limitée dans sa fonction productive à une agriculture nourricière dont il est inconcevable qu’elle engendre des nuisances qu’il est donc urgent d’éliminer. C’est une vision pour le moins anachronique, alors que la moindre activité économique, l’agriculture y compris, est soumise depuis des décennies à un processus d’industrialisation, seul moyen d’accroître sa légitimité dans une société dominée par la cité marchande et, dans une moindre mesure, par la cité industrielle (Boltanski, Thévenot, 1991). Certes, une montée en puissance de l’agriculture biologique constitue l’une des réponses possibles face à une agriculture industrialisée source de fortes externalités négatives. Néanmoins la remise en cause des activités par ces populations d’origine urbaine va plus loin, comme illustré plus haut dans le cas de la Cornouaille.

31Face à ce phénomène récurrent, et décourageant pour les élus s’impliquant dans l’aménagement du territoire de leur compétence, la déclinaison locale de la SNDD paraît décalée. Les réponses ne se situent pas à niveau local mais bien au-delà, pour le moins à un niveau national, voire européen. Ces réponses sont extrêmement complexes, puisqu’il s’agit de reconstruire un intérêt collectif susceptible de concerner l’ensemble des occupants d’un territoire, mais aussi d’éduquer ces occupants sur le fait que la préservation de l’environnement ne signifie pas sa mise sous cloche, comme nous l’a montré l’exemple de la culture de chênes-lièges. Autant dire qu’il est nécessaire de ramer à contre-courant de la tendance prédominante.

32De même, l’existence d’écosystèmes ne peut dépendre de politiques locales d’aménagement dès lors que l’économie marchande s’en mêle. Ainsi, dans le cas du chêne-liège, au-delà des vicissitudes liées au changement climatique, il ne peut être question de trouver la solution par le développement de politiques purement locales, sauf à considérer comme acquise la capacité de la filière du liège à maintenir une compétitivité forte. La question devient dès lors une question de régulation économique à un niveau européen, à défaut de mieux. Le libre fonctionnement du marché semble permettre de sélectionner les biens, les services, les technologies les plus favorables à l’accroissement du bien-être. Cette sélection se fait néanmoins en dehors de toute considération sur les préférences collectives en matière d’aménagement du territoire. Dans le système en vigueur, l’économique engendre un dynamisme qui structure les territoires en fonction des exigences du marché. La solution gagnerait peut-être à l’inverse à subordonner les exigences du marché aux objectifs d’aménagement du territoire, tels qu’établis collectivement. La question mériterait pour le moins d’être débattue en terme de choix collectifs.

33Autre question en lien avec la première, celle de la stratégie actuelle de développement durable, tant à un niveau national qu’européen, en ce qu’elle suppose, autant que possible, l’application du principe de subsidiarité. Cette application est censée se faire à un niveau opérationnel. Cet article apporte des éléments quant à la limite de cet exercice, puisque nombre des variables essentielles échappent au territoire concerné. En revanche, c’est justement dans la définition des priorités en termes de développement durable que les territoires ne sont pas ou peu consultés, celles-ci étant élaborées à un niveau européen puis national. Or c’est de la définition de ces priorités, notamment dans la relation que l’on souhaite établir entre un territoire et les exigences du marché auquel il est soumis, que dépend la mise en œuvre d’un développement territorial entrant dans une logique de développement durable. Sans doute faudrait-il davantage se pencher à l’avenir sur cette articulation entre local et global, si l’on souhaite rendre possible la poursuite des objectifs fixés.

Conclusion

34Des limites au marché et à l’individualisme  ? Des propositions allant dans ce sens invitent fréquemment au scepticisme, qu’il s’agisse de subordonner son fonctionnement à des considérations territoriales, ou de travailler à la reconstruction de solidarités territoriales, de sortir d’une représentation du territoire vécu comme une succession d’espaces privés dont les propriétaires défendent la valeur marchande. Néanmoins, si le développement durable appelle l’élaboration de stratégies d’action, il nous paraît difficile d’obtenir des résultats à la hauteur des enjeux sans remise en cause des fondements du système dont nous voyons pourtant aujourd’hui les limites.

  • 7 Il y a notamment, l’économie de fonctionnalité, qui consiste à vendre l’usage d’un bien et donc des (...)

35Il ne s’agit pas pour nous de remettre en cause l’existence des marchés. Certaines solutions intéressantes se dessinent également dans ce cadre en matière notamment de dématérialisation de l’économie7. Néanmoins, il ne nous paraît pas raisonnable d’imaginer poursuivre l’ensemble des objectifs fixés en matière de développement durable à un niveau européen ou national, sans comprendre que la déclinaison au niveau local des stratégies à mettre en œuvre est freinée par un certain nombre de variables échappant à ce même niveau local. Or, ces variables ne peuvent être modifiées sans toucher à la croyance dans la capacité de résolution des problèmes par le marché, moyennant quelques interventions dosées, qu’il s’agisse d’instruments économiques ou de normes de production. Au travers de cette croyance, un certain nombre de débats sont occultés, notamment le débat entre les objectifs collectifs qu’une société souhaite se fixer (Coméliau, 2006), la nature des moyens pertinents pour atteindre ces objectifs, et l’échelle à laquelle il convient d’agir.

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Notes

1 Not In My Back-Yard, pas de ça chez moi en français.

2 Cf. Recherche en cours « Influence de la démocratie participative sur la représentation sociale des risques liés à la gestion des déchets » pour le compte de l’AFSSET et financée par l’Ademe, en collaboration avec Danielle Salomon.

3 Nom donné à ces écosystèmes.

4 Par exemple le programme INTERREG Corchiça, 2003-2005 pour le développement de l’industrie du liège en Espagne et au Portugal.

5 Résultat confirmé par une étude néo-zélandaise (Brajkovich et al. 2005).

6 Directeur commercial d’EDF de 1946 à 1956.

7 Il y a notamment, l’économie de fonctionnalité, qui consiste à vendre l’usage d’un bien et donc des fonctions, plutôt que le bien lui-même (Bourg, Buclet, 2005)

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Pour citer cet article

Référence électronique

Nicolas Buclet, « L’entrave aux politiques locales d’aménagement durable d’un territoire », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 4 | 2006, mis en ligne le 15 décembre 2011, consulté le 24 mai 2017. URL : http://tem.revues.org/420 ; DOI : 10.4000/tem.420

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Auteur

Nicolas Buclet

Directeur du CREIDD (Centre de Recherche et d’Etudes Interdisciplinaires sur le Développement Durable)
Université de Technologie de Troyes (UTT)
12 rue Marie Curie BP 2060
10010 Troyes Cedex
nicolas.buclet@utt.fr

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