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Vivre avec les industries ? La prise en compte du risque industriel majeur dans les pratiques d’aménagement

Une approche comparée entre Québec et France
Jean-Christophe Blésius
p. 115-128

Résumés

Les propos contenus dans cet article se fixent pour objectif de questionner sous un angle particulier la cohabitation entre la ville et son industrie. Est-il possible aujourd’hui de concevoir le « vivre avec » certaines industries dans des milieux densément urbanisés ? Certains établissements industriels peuvent en effet être sources de risques majeurs et il existe plusieurs familles de réponses mobilisables pour y faire face. Dans un premier temps, cette entrée sera mobilisée sur deux terrains particuliers, celui de Montréal-Est dans l’agglomération montréalaise d’une part, et celui de Vitry-sur-Seine en Île-de-France d’autre part. Ces deux villes sont occupées par des dépôts pétroliers potentiellement dangereux. Bien que certaines réponses puissent se ressembler, une différence apparaît en matière de maîtrise de l’urbanisation, à laquelle le second temps de l’article apportera des éléments d’éclaircissement et d’explication. Dans un troisième temps, la focale sera portée sur les deux dépôts pétroliers étudiés. Malgré les différences existantes, la réponse dite de « maîtrise de l’urbanisation » peut faire l’objet de limites si bien qu’elle apparaît complexe et difficile à mettre en œuvre. C’est par conséquent une réflexion sur la place de l’industrie dans les milieux urbains très denses qui est proposée au regard de ces deux situations. Il semble pourtant difficile d’envisager le départ des établissements industriels, voire de recréer des « vides » autour d’eux. Cet article invite donc à s’interroger sur les réponses qui constitueraient des orientations permettant de favoriser le « vivre avec ».

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Texte intégral

Introduction

1Comme le rappelle Yvette Veyret, « la question des rapports entre ville et industrie est une (vieille) question géographique » (Veyret (dir.), 2003 : 132). Créatrice de richesses et d’emplois, l’industrie a sans conteste joué un rôle dans le développement urbain. Pourtant, certains établissements peuvent connaître des dangers. Outre les pollutions et les nuisances, l’industrie peut être source de risques dits majeurs. Conceptualisée par P. Lagadec (1981), particulièrement pour le cas des risques technologiques, la notion de risque majeur peut se définir comme la menace « dont la gravité est telle que la société se trouve absolument dépassée par l’immensité du désastre » (H. Tazieff, cité dans Larrouy-Castera et Ourliac, 2004 : 13). D’une manière générale, les accidents industriels majeurs se caractérisent par des phénomènes soudains et brutaux tels que l’incendie, la fuite toxique ou bien l’explosion qui ont de graves conséquences sur les populations, les biens et plus généralement sur le fonctionnement d’une agglomération (Propeck-Zimmermann, Saint-Gérand et Bonnet, 2009). Est-il possible dès lors d’envisager la cohabitation entre ces entités et le milieu qui les entoure ? La démarche de gestion des risques majeurs en général s’avère complexe, particulièrement lorsqu’il s’agit de caractériser les phénomènes, mais aussi les espaces qui seraient affectés par un accident (Ibidem). Néanmoins, il semble que des réponses doivent être mises en œuvre. Ces dernières ont-elles pour unique but de gérer les situations d’urgence, de diminuer les risques, ou bien peuvent-elles permettre de favoriser le « vivre avec » ?

2En portant une focale sur deux espaces situés de part et d’autre de l’Atlantique, à savoir les agglomérations montréalaise et francilienne, cet article propose de contextualiser dans un premier temps deux dépôts pétroliers. Ces derniers sont inscrits à l’intérieur de ces deux grandes agglomérations, respectivement dans les communes de Montréal-Est et de Vitry-sur-Seine. Les dangers inhérents à ces établissements et leur étroite imbrication avec le milieu urbain posent problème. Pour le résoudre, des familles de réponses sont mises en œuvre. L’une d’entre elles, que l’on nommera « maîtrise de l’urbanisation », consiste à prendre en compte dans le domaine de l’aménagement les situations de cohabitation étroite entre industrie et reste de la ville. Le second temps de cet article s’interrogera sur cette prise en compte en France et au Québec. Il en ressortira une différence significative et des éléments d’explication seront apportés. Enfin, le troisième temps de cet article portera la focale sur la situation autour des deux dépôts pétroliers étudiés. Malgré les différences existantes, la réponse dite de « maîtrise de l’urbanisation » peut faire l’objet de limites si bien qu’il apparaît difficile de ne pas « vivre avec » ce type d’établissement.

3Pour répondre à l’ensemble de ces objectifs fixés, un corpus de textes traitant notamment de la question des risques industriels sera mobilisé. Ces écrits ont permis de prendre connaissance des réponses mises en œuvre pour faire face à un risque industriel majeur d’une part, mais ont aussi permis de comprendre les raisons d’une prise en charge différente de la maîtrise de l’urbanisation d’autre part. Pour enrichir ces ressources, des entretiens ont été effectués dans l’Est de Montréal et à Vitry-sur-Seine pour mieux cerner la situation autour des deux dépôts pétroliers. 15 personnes ont accepté d’échanger sur le sujet et relèvent de catégories variées : élus, urbanistes, citoyens, corporatifs et industriels.

1. Contextualisation des dépôts pétroliers et des réponses apportées aux risques industriels majeurs

1.1. Des dépôts encore présents et toujours indispensables

4Estimée à près d’un million entre 1975 et 2003, la perte d’emplois industriels dans la région Île-de-France a été considérable (Merlin, 2003 : 72). Elle reste cependant la première région industrielle française en termes d’emplois. Les dépôts pétroliers, en tant qu’établissements de stockage et ayant de fait peu de process de fabrication, ne génèrent pas un nombre important d’emplois. Malgré tout, ces entités ont une utilité stratégique puisqu’elles permettent d’approvisionner la région en carburant. En petite couronne, certaines zones de localisation de ce type d’installation se dégagent telles que Nanterre, Gennevilliers, Villeneuve-le-Roi et Vitry-sur-Seine. C’est au sein de cette dernière commune du Val-de-Marne que s’inscrit le dépôt étudié nommé Delek.

Carte 1 : Localisation du dépôt pétrolier Delek à Vitry-sur-Seine et enveloppes de dangers

Carte 1 : Localisation du dépôt pétrolier Delek à Vitry-sur-Seine et enveloppes de dangers

Source : [http://www.val-de-marne.gouv.fr/​Politiques-publiques/​Environnement-et-prevention-des-risques/​Communes-Information-risques-naturels/​VITRY-SUR-SEINE/​IAL-VITRY-avec-BP], 2009.

5Cette carte révèle un dépôt, encore dénommé BP, inséré dans un tissu urbain dense de la première couronne parisienne. Il fut créé par la Société générale des huiles de pétrole en 1923, devint BP par la suite et est connu depuis 2011 sous l’appellation Delek. La carte spatialise également les zones de dangers (incendie et explosion) dont la teinte varie en fonction du caractère plus ou moins intense de ces derniers. Bien que les premières habitations se situent à quelques centaines de mètres vers l’Ouest au niveau du quartier de la Ferme, près de 7 000 personnes seraient concernées par la présence de l’établissement selon un adjoint au maire de Vitry-sur-Seine. Cette population est en effet soumise, selon la carte, à un aléa jugé faible (Fai) et d’autres activités qui entourent le dépôt au nord et au sud, telles que Sanofi ou EDF, peuvent subir les effets d’un accident.

6Première ville du Québec par sa population, Montréal est inscrite dans une région métropolitaine de plus de trois millions d’habitants. Comme pour la région francilienne, le secteur tertiaire a largement pris le pas sur celui du secondaire. En effet, sur l’ensemble de la région métropolitaine de Montréal, en 2006, le nombre d’emplois dans le tertiaire s’élevait à près de 1,5 million, tandis que ce nombre atteint les 350 000 pour les emplois du secondaire (Statistiques Canada, 2006). Pourtant, et ce malgré des phénomènes de desserrement ou de fermeture de site, une zone attirera l’attention. Il s’agit du très important secteur industriel de Montréal-Est, sur la partie orientale de l’île de Montréal. En marge de cette zone se trouve l’installation « Canterm Terminaux Canadiens ».

Carte 2 - Localisation de Canterm à Montréal-Est et enveloppes de dangers

Carte 2 - Localisation de Canterm à Montréal-Est et enveloppes de dangers

Source : BAPE, 2006 : 53.

7Disposant d’une quarantaine de réservoirs, l’entreprise est inscrite dans un milieu dense qui, contrairement à l’Île-de-France, est caractérisé par la présence d’un nombre important d’entités industrielles, chimiques et pétrolières notamment. Il s’agit d’un terminal maritime disposant d’un bail à long terme avec le Port de Montréal jusqu’en 2023. « Nous avons un bail avec le port de Montréal pour 25 ans et renouvelable pour l’éternité », précise le responsable de cet établissement. Sur la partie sud de la carte se spatialisent les secteurs résidentiels qui côtoient directement l’établissement et qui peuvent subir les effets d’un incendie, d’une explosion et d’une fuite toxique. En effet, près de 12 000 personnes seraient concernés selon le recensement canadien de 2006. Comme pour Delek, un accident aura des répercussions sur d’autres activités situées plus au nord telles que Pétro-Canada (devenu Suncor) et Interquisa Canada (devenu Cepsa).

8Les deux dépôts sont imbriqués dans un tissu urbain dense mêlant activités et résidences. Ces dernières peuvent subir les effets d’une explosion, d’un incendie et même d’une fuite toxique pour l’établissement québécois. Il semble donc essentiel de mettre en œuvre des réponses pour limiter, autant que faire se peut, les risques inhérents à ces installations.

1.2. Répondre à l’existence d’un risque industriel majeur

9Les réponses mises en œuvre à Montréal et en Île-de-France se ressemblent en plusieurs points. Cependant, une divergence majeure est à remarquer, à savoir celle liée à la maîtrise de l’urbanisation.

1.2.1. Réduire le danger à la source, une efficacité significative

10Cette réponse constitue une mesure particulièrement efficace puisqu’elle permet de réduire de manière significative, les dangers inhérents aux installations industrielles. Ces mesures peuvent prendre différentes formes (Dubois-Maury et Chaline, 2004 : 91-94) telles que la modification de certains procédés, le remplacement de certains produits ou bien une amélioration qualitative des constructions. Canterm et Delek se sont impliqués, de manière contrainte ou volontaire, dans la mise en place de ces mesures. La réglementation française sur les installations classées pour la protection de l’environnement (ibidem : 88-90), et celle sur les urgences environnementales au Canada (Morneau, 2011 : 26), imposent aux industriels de recenser les substances mobilisées au sein de leurs installations et de prendre les mesures nécessaires pour en limiter le potentiel destructeur.

11Bien qu’elle puisse être préconisée par les pouvoirs publics, les industriels constituent des acteurs clés pour la mise en œuvre de cette famille de réponses (Martinais, 2007). Canterm et Delek ont mis en œuvre une palette de mesures. Ces dernières sont identifiables dans les rapports de l’association industrielle de l’est de Montréal (AIEM, 2009), ou bien dans les comptes rendus des réunions de concertation autour de l’installation française.

12Malgré son efficacité, cette famille de réponses ne permet pas d’éliminer totalement le risque. Cependant, ne constitue-t-elle pas une certaine forme de « vivre avec » ?

1.2.2. Les mesures d’urgence, comment prévoir l’imprévisible ?

13Atteindre l’objectif du risque « zéro » semble utopique. Si bien qu’il apparaît nécessaire d’envisager des actions d’intervention en cas d’accident. Cette famille de réponses s’étend de la préparation (avant le sinistre), au rétablissement (après la crise), en passant par l’intervention (juste après un accident). A. Dauphiné rappelle à quel point les réseaux peuvent être perturbés et désorganisés en cas de sinistre (Dauphiné, 2005). Bien que cet auteur ne mentionne pas l’exemple de l’île de Montréal, cette dernière dispose de points de sortie limités en raison de son caractère insulaire. Cela peut s’avérer problématique en cas de nécessité d’évacuer la population. Par ailleurs, les actions en situation de crise vont différer selon le type d’accident. Alors qu’une mise à l’abri est recommandée lors d’une fuite toxique, c’est l’évacuation qui est préconisée en cas d’incendie.

14Pour P. Lagadec (1987 ; 2000 ; 2010), les crises étourdissent, déstabilisent et aveuglent d’où la nécessité de préparer les actions d’intervention en cas d’accident majeur. Concrètement, ces actions diffèrent peu entre Montréal et l’Île-de-France. Même si ce n’est pas l’objet étudié ici, il semble intéressant de prendre connaissance de cette préparation au regard des urgences qui découlent d’un accident industriel. « C’est toujours en fonction du type d’urgence, ça peut être un feu, ça peut être une explosion, ça déclenche tel type de réaction du plan des mesures d’urgence, interne et externe », stipule le responsable de l’exploitation canadienne. Ainsi, les documents d’intervention vont se distinguer selon que l’accident reste confiné à l’intérieur du périmètre de l’installation, auquel cas l’industriel lui-même reste l’acteur clef pour sa gestion ; ou bien que l’accident déborde ce périmètre, où cette fois l’intervention fera intervenir les acteurs de la sécurité publique (Dubois-Maury et Chaline, 2004 ; MEDDTL, 2007b ; Ville de Montréal, 2006a, 2006b, 2008).

15En somme, malgré tous les plans possibles, il semble difficile de « prévoir l’imprévisible » pour reprendre les propos de Lagadec. Néanmoins, pour favoriser le « vivre avec », l’intervention en cas d’urgence ainsi que sa planification ne doivent pas être négligées. Cependant, il apparaît essentiel de renforcer certaines réponses en amont, l’information sur les risques et la maîtrise de l’urbanisation, pour éviter, autant que faire se peut, les surprises en cas d’accident majeur.

1.2.3. L’enjeu de la transmission d’informations sur les risques

16L’information sur les risques est « devenue un enjeu pour intégrer des habitants peu sensibles aux menaces technologiques qui les entourent […] » (Bernier, 2007 : 386). Les deux directives européennes Seveso, respectivement de 1982 et 1996, affirment un principe d’information des populations sur les comportements à tenir en cas d’accident. Cela se traduira en France par la loi du 22 juillet 1987. D’autres textes de loi sont venus confirmer ce principe : la loi Bachelot (Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003) et la loi sur la modernisation de la sécurité civile (Loi n° 2004-811 du 13 août 2004). Le premier objectif d’une telle démarche est avant tout de faire connaître aux individus l’existence de l’ensemble des risques sur leur lieu de vie (Glatron, 2004 : 88). Depuis plusieurs années, l’information sur les risques, au niveau municipal, prend la forme d’un document nommé DICRIM (document d’information communal sur les risques majeurs), destiné aux populations. Celui de Vitry-sur-Seine, édité en 2010, présente effectivement l’ensemble des risques présents sur la commune.

17Dans la province canadienne, la loi sur la sécurité civile du Québec (L.R.Q., c. S-2.3, article 55) affiche clairement la volonté de rendre le citoyen responsable voire même partenaire ; et « les autorités locales et régionales doivent contribuer à l’information des citoyens […] ». Sur le territoire est-montréalais, une campagne d’information a été menée en 2003 sur la thématique des risques industriels. Cependant, et les entretiens tendent à le confirmer, il n’y a pas eu de renouvellement de cette campagne et d’autres risques, tels que le risque inondation, n’ont pas encore été intégrés dans la démarche.

18D’une manière générale, si le souci de transmettre une information existe, il apparaît nécessaire de pérenniser ces dispositifs. Selon certains auteurs, l’information possède ses limites puisque parfois, elle se transmet de manière unidirectionnelle et ne permet pas d’échanger (Coanus, Duchêne et Martinais, 1999, 2004). De plus, le contenu de cette information ne doit pas être trop technique ou trop catastrophiste. Un acteur de l’éducation nationale en France rappelle que parfois, les documents doivent être traduits en plusieurs langues, pour tenir compte de la multi-culturalité d’un territoire.

19Planifier l’intervention en cas d’urgence, réduire les dangers à la source, diffuser une information sur les risques constituent des réponses à un problème préalablement identifié, celui des dangers inhérents à des installations industrielles. Si sur ces points, peu de différences existent de part et d’autre de l’Atlantique, ce n’est pas le cas pour la réponse abordée dans la partie suivante : la maîtrise de l’urbanisation.

2. La maîtrise de l’urbanisation, une prise en compte différente de part et d’autre de l’Atlantique

20Les situations de cohabitation étroite entre les installations industrielles et les constructions environnantes mobilisent la thématique de l’aménagement. S’agissant de zones industrielles ou bien d’établissements imbriqués dans un tissu urbain très dense (Mérenne-Schoumaker, 2011), il semble essentiel de prendre en compte dans les pratiques d’aménagement la question du voisinage des installations à risque.

21En première lecture, la maîtrise de l’urbanisation est souvent corrélée avec la « non-construction » sur des terrains proches de certains éléments pouvant présenter un danger, tels qu’un fleuve ou un établissement dangereux (FCCQ, 2010). Néanmoins, ce postulat n’est pas suffisant pour définir ce qu’est la maîtrise de l’urbanisation. En effet, la question se pose lorsque des terrains sont déjà construits. Ainsi, le ministère français en charge de l’environnement décompose les formes que peut prendre la maîtrise de l’urbanisation :

  • celle d’une limitation des constructions à venir dans une zone déterminée ;

  • ou bien du renforcement du bâti existant ;

  • mais aussi d’une suppression de constructions existantes ;

  • et enfin celle d’une restriction des usages du sol (MEDDTL, 2007a, p. 28).

22Alors que la France possède un arsenal juridique important dans ce domaine, la législation québécoise se révèle particulièrement silencieuse. Dans un premier temps des éléments, notamment législatifs, viendront caractériser ces différences. C’est dans un second temps que des éléments d’explication seront présentés pour comprendre cet état de fait.

2.1. Des différences importantes

23La question de la maîtrise de l’urbanisation n’est pas nouvelle en France puisque dès 1810, un décret impérial impose l’éloignement d’entités sources de nuisances du reste des constructions. Il faudra attendre cependant la loi sur les installations classées pour la protection de l’environnement de 1976 (Loi n° 76-663 du 19 juillet 1976) et plus encore celle de 1987 relative à l’organisation de la sécurité civile (Loi n° 87-565 du 22 juillet 1987) pour que l’on puisse parler d’une « rupture dans la façon d’envisager la cohabitation entre la ville et l’industrie » (Bonnaud et Martinais, 2005 : 11). Des accidents tels que celui de la raffinerie de Feyzin dans les années 1960 ont été à l’origine de cette rupture. La réglementation permettait en effet, par des restrictions de l’usage du sol, d’empêcher de nouvelles constructions. Issu du retour d’expérience de l’accident de Toulouse en 2001, le plan de prévention des risques technologiques (PPRT) constitue le nouvel outil instauré par la loi Bachelot de 2003.

24Plus spécifiquement, il a pour objectif de traiter des situations « déjà graves » dans le but de rétablir une distance minimale entre l’industrie et les constructions environnantes (Propeck-Zimmermann, Saint-Gérand et Bonnet, 2007). En effet, les textes précédents paraissaient « difficilement applicables sur des territoires urbanisés avec des droits acquis » (Dubois-Maury (dir.), 2007 : 22). Bien que nouveau, le PPRT est basé sur l’expérience des plans de prévention des risques naturels datant du milieu des années 1990 et il reprend une grande partie de leur méthode (Bonnaud et Martinais, 2007 : 97 ; Martinais, 2010 : 203). Le ministère en charge de l’environnement a fait des plans de prévention des risques en général un « instrument essentiel de la politique de l’Etat en matière de prévention des risques » (cité dans Viret, 2011 : 40).

25Le PPRT est un document valant servitude d’utilité publique annexé au plan local d’urbanisme. Pour corriger ou modifier l’interface industries/résidences, le dispositif autorise la mobilisation d’outils fonciers qui permettraient, à première vue, de dédensifier les espaces autour des établissements industriels. Lorsqu’elle est reconnue d’utilité publique, l’expropriation peut être prononcée et destituerait par conséquent un individu de son bien immobilier. La commune peut également instituer un périmètre de préemption, ce qui la rendra prioritaire sur toutes les ventes qui s’y dérouleront. Enfin, le droit de délaissement permet à un propriétaire de mettre la commune en demeure d’acquérir son logement. En outre, des travaux peuvent être prescrits pour les riverains autorisés à rester sur les lieux.

26La situation au Québec, et particulièrement dans l’Est montréalais, est différente. En effet, il n’existe pas d’équivalent du PPRT ou de tout autre « instrument » au sens où l’entendent Lascoumes et Le Galès, à savoir « un moyen d’orienter les relations entre la société politique (via l’exécutif administratif) et la société civile (via ses sujets administrés) par des intermédiaires, des dispositifs mêlant des composantes techniques (mesure, calcul, règle de droit, procédure) et sociales (représentation, symbole) » (Lascoumes et Le Galès, 2010 : 327). Comme le rappelle Cédrick Morneau, « contrairement à plusieurs pays européens, le Canada et le Québec accusent un retard important en ce qui concerne l’intégration des risques industriels à l’aménagement du territoire » (Morneau, 2011 : 32). Cela peut être illustré par les propos d’un de nos interlocuteurs, responsable de la division de l’urbanisme et de l’aménagement urbain de la ville de Montréal :« On n’a pas ça chez nous [PPRT, mesures foncières]. On regarde toujours les français avec des yeux comme ça, parce que vous avez un grand avantage, les urbanistes français, c’est la capacité d’agir sur le foncier ».

27D’une manière générale, les entretiens effectués avec un élu de la Ville de Montréal-Est et d’autres urbanistes travaillant à l’échelle des arrondissements montréalais ont confirmé le fait qu’il n’existe pas de distances d’éloignement imposées dans les textes réglementaires ou même de mesures foncières pour recréer des « vides ». Ces conclusions se retrouvent également au niveau associatif puisque N. Loubert, porte-parole de l’association pour une gestion des interfaces industrielles/résidentielles responsable (AGIIRR) précise dans un article de presse qu’à Montréal-Est, « aucune zone de protection n'existe actuellement. Plusieurs résidences se retrouvent à moins de 150 mètres des réservoirs de produits pétroliers […] » (Tremblay, 2008). Au cours d’une entrevue, cette interlocutrice nous a fait savoir qu’il existait néanmoins quelques opérations d’achats de parcelles vierges par la Ville de Montréal en vue de créer des jardins communautaires et ainsi éviter toute nouvelle construction. Malgré tout, ces actions restent ponctuelles et ne permettent pas de traiter des situations de cohabitation existante.

28Il existe donc une différence significative en matière de maîtrise de l’urbanisation au Québec et en France. Quels sont les éléments qui permettent d’expliquer cela ?

2.2. Comprendre les différences : les facteurs historique et socio-économique

29En première lecture, le facteur géographique pourrait sembler pertinent pour expliquer une telle différence. Néanmoins, il se révèle limité car la présence ou l’absence d’une règlementation en matière d’aménagement à proximité d’une installation à risque n’est pas exclusive à l’Amérique du Nord ou à l’Europe. Selon Langellier, « en Belgique, en Espagne, […] et en Suisse, il n'existe aucune disposition réglementaire contraignante quant aux distances séparant les établissements industriels des zones d'habitations. L'appréciation des distances de sécurité est laissée aux autorités municipales ou territoriales » (Langellier, 2004 : 45).

30Deux facteurs semblent ressortir des propos issus des entretiens effectués et des écrits qui traitent de cette thématique : le facteur historique et le facteur socio-économique.

31Le premier élément de réponse réside dans le facteur historique. En effet, la présence dans l’histoire du pays d’un accident semble être à la source d’un retour d’expérience conduisant à des modifications législatives. C’est bien l’accident de l’établissement AZF à Toulouse, en 2001, qui a été à l’origine de la réflexion ayant mené au PPRT. « Les catastrophes ont la vertu d’engendrer des processus de réflexion qui auraient dû être initiés bien plus tôt » (Héraut, 2004 : 74). L’appareil législatif de la France a considérablement évolué depuis le 19ème siècle, au rythme de certains éléments de contexte, mais surtout à la lumière des retours d’expérience d’accidents industriels (Grenelle, Feyzin, La Mède et, plus indirectement, Seveso). Il faut remarquer que la province du Québec n’a pas connu sur son territoire d’accident industriel ayant eu des conséquences médiatiques similaires aux inondations du Saguenay en juillet 1996 ou bien à la tempête de verglas de 1998. Ces derniers événements ont eu en effet des conséquences économiques et sociales significatives et ont constitué des éléments de réflexion pour la Loi sur la sécurité civile de 2001. La province canadienne n’est pourtant pas exempte d’accident industriel. Rachel Pagé-Bélanger revient sur un incendie au sein d’un entrepôt à Saint-Basile-Legrand en 1988. Cet événement s’est traduit par l’évacuation de milliers de personnes pendant plusieurs jours. Elle revient aussi sur un incendie d’un dépotoir de pneus en 1990 qui a duré plusieurs jours (Pagé-Bélanger, 2011 : 1-2). Néanmoins, ces événements ne semblent pas avoir eu de répercussions importantes puisque la plupart de nos interlocuteurs québécois faisaient plutôt référence aux événements naturels cités ci-dessus pour expliquer le cadre législatif de la province. De plus, l’ancien directeur du Centre de sécurité civile de Montréal revient sur ces éléments en citant l’exemple de la catastrophe d’AZF qui a eu des répercussions importantes en France :

32« Moi ce que je trouve extraordinaire, c’est qu’au moins la France est le seul pays qui a eu le courage d’aller sur ce terrain là, bien que ce ne soit pas facile et que les conditions ne soient pas évidentes. […] Vous avez eu deux lois qui ont été changées grâce, quelque part, grâce à AZF. […] C’est dommage à dire, mais on n’a pas un historique d’accident industriel qui est susceptible d’éveiller l’imaginaire des législateurs, on n’en souhaite pas, mais on sait qu’avec l’imperfection humaine étant ce qu’elle est, cela peut arriver. C’est comme les incendies, les pompiers ne les souhaitent pas mais ils sont toujours là pour aller éteindre les feux ».

33À ce premier facteur historique, essentiel pour comprendre les différences en matière de législation sur l’aménagement autour des établissements industriels dangereux, s’ajoute un second facteur d’ordre socio-économique.

34À l’échelle provinciale tout d’abord, il ressort cette idée de « concurrence » ou de « compétition » entre les municipalités qui, si elles peuvent en théorie prendre des mesures restrictives, préfèrent favoriser le critère économique. Certains de nos interlocuteurs, particulièrement ceux intervenant au sein des municipalités, ont en effet manifesté « leurs peurs », non seulement de destituer la propriété d’un individu, mais aussi de diminuer le coût du foncier, ou de perdre des revenus fiscaux, les terrains étant « vides » (Morneau, 2011 : 37). Notre interlocuteur, ancien directeur du Centre de sécurité civile de Montréal expliquera ceci :

35« […] les municipalités n’ont jamais eu intérêt à passer de telles lois, étant donnée la concurrence qu’il y a entre elles pour attirer des industries et avoir des emplois. […] C’est un dossier sur lequel il n’y a jamais eu à l’échelle fédérale qui que ce soit pour plancher dessus ».

36Néanmoins, il existe des réflexions sur le sujet comme c’est le cas de la part de la Fédération des Chambres de Commerce du Québec (FCCQ, 2010). Cette dernière revient sur des « standards de performance » montrant comment pourrait être envisagée l’organisation de l’espace autour des industries, à savoir : aucun usage aux abords directs de l’entité, une transition par des usages réservés à une industrie plus légère, des commerces, des bureaux, jusqu’à une zone où pourront se dresser les premières habitations. Cependant, ce schéma parait difficilement applicable dans des milieux déjà très denses. La question semble avoir déjà fait l’objet de débats à l’échelle gouvernementale aux dires de l’interlocuteur susmentionné :

37« Quoiqu’il y ait des gens qui nous ont dit après une rencontre avec des députés fédéraux, qu’ils s’y intéressaient. Ils sont dans une position officielle, donc quel résultat ça peut avoir ? Je doute beaucoup, malgré l’intérêt, que ça n’aille pas plus loin ».

38Dans le domaine de la gestion des risques industriels majeurs, le Québec et la France se distinguent en matière de maîtrise de l’urbanisation. Bien qu’ils ne constituent pas l’entièreté des éléments de réponse, les facteurs d’ordre historique et socio-économique sont des éléments d’explication significatifs. Qu’en est-il autour des deux dépôts pétroliers étudiés ? Existe-t-il une situation plus propice pour favoriser le « vivre avec » ?

3. Pour une approche critique de la maîtrise de l’urbanisation : la situation des dépôts

39Malgré l’existence de ces différences et les éléments qui permettent d’expliquer cette situation, la réponse « maîtrise de l’urbanisation » ne fait-elle pas l’objet de limites ?

3.1. Delek, un dépôt en danger

40Le site Delek doit faire l’objet d’une élaboration d’un PPRT. Pourtant, ce document prescrit le 6 avril 2009, n’a toujours pas abouti. En effet, au lieu d’un arrêté préfectoral d’approbation, ce sont deux arrêtés de prorogation, respectivement le 5 octobre 2010 et le 3 octobre 2011, qui viennent retarder la mise en place de cet instrument. Des comptes rendus de réunion de concertation et de personnes et organismes associés (ces derniers participent directement à l’élaboration du document) ont été consultés pour en savoir plus sur l’état d’avancement du plan. Il semblerait qu’un important travail ait été effectué pour réduire les dangers à la source, élaborer les cartes de dangers, des enjeux et de règlementation. Ces documents ont fait l’objet de discussion mais se révèlent très difficiles d’accès. De plus, le dépôt fait l’objet de pressions de la part de la municipalité qui souhaite son départ. Quelles sont les raisons qui expliquent une telle situation ?

41Ce sont les entrevues réalisées avec deux élus de la Ville de Vitry-sur-Seine, un représentant associatif de riverains et des urbanistes qui permettent d’apporter des éléments de réponse à l’interrogation précédente. En effet, tous les propos convergent vers le souhait de relocaliser le dépôt pétrolier sur un terrain plus lointain, à l’intérieur du périmètre de l’aéroport d’Orly. Bien qu’un tel déplacement puisse faire l’objet de réserveses, notamment du fait des conséquences qu’il implique sur l’augmentation des risques liés aux transports de matières dangereuses (Glatron, 1996), la municipalité ne peut plus concevoir la présence d’un tel dépôt sur son territoire.

42L’élaboration du PPRT se retrouve par conséquent bloquée et ne se situe pas, aujourd’hui, sur la voie d’une approbation, surtout au regard des projets en cours sur la commune. Cette dernière est en effet placée dans le périmètre de l’Opération d’Intérêt National (OIN) d’Orly-Rungis-Seine-Amont (ORSA), concernant onze autres communes et dont la responsabilité est portée par un établissement public d’aménagement. Ce dernier doit en effet assurer l’ensemble des études, des négociations et de la mise en œuvre du projet. L’objectif est de valoriser de vastes espaces, de les redynamiser et de les développer.

Carte 3 : Le secteur des Ardoines

Carte 3 : Le secteur des Ardoines

Source : Ville de Vitry-sur-Seine, 2011.

43L’espace considéré se situe dans la partie Sud de la commune, le long de l’axe de la Seine et de la voie ferrée SNCF provenant de Paris-Austerlitz. L’ensemble du projet est de taille puisqu’il s’agira de disposer d’opportunités foncières pour créer 2,8 millions de m² d’activités de bureaux, de logements et d’équipements. A cela s’ajoutent des possibilités de nouvelles dessertes en transports collectifs telles que le projet de métro du Grand Paris ou celui de la ligne de tramway reliant la Porte de Choisy à l’aéroport d’Orly. Le dépôt pétrolier se situe en marge du secteur des Ardoines concerné par l’OIN. Tandis qu’une des lignes de force du projet est de « s’appuyer sur le patrimoine industriel du territoire » et « d’utiliser les bâtiments emblématiques pour faire un passage entre le passé, le présent et le futur », la ville ne veut plus voir cette structure sur son territoire de par sa proximité avec la future gare. Le 27 avril 2011, au cours d’une réunion publique de concertation sur le secteur des Ardoines, le Maire de la ville a été clair : « Concernant BP, il doit partir le plus vite possible ».

44Le dépôt semble donc en danger et le choix ne s’orienterait pas vers un « vivre avec ». Un tel déplacement apparaît envisageable puisque, lors d’une session du Sénat (publiée dans le JO Sénat du 17 février 2010 : 1342), un représentant de l’État a fait savoir que le gouvernement pourrait être favorable à une relocalisation. Il existe néanmoins une condition à respecter. Un accord doit en effet être trouvé entre les différentes parties telles que les collectivités, les exploitants et la société Aéroport de Paris (ADP), propriétaire dudit terrain : « Si tel n’était pas le cas, les dépôts resteront bien évidemment à leur emplacement actuel et des solutions de réduction du risque engendré sur place seront mises en place » (Ibidem).

45Outre ADP, les communes limitrophes d’Athis-Mons et d’Ablon-sur-Seine ont clairement fait part de leur refus d’un tel déplacement. Comme pour le PPRT, le projet de relocalisation du dépôt pétrolier semble prendre du retard et, si aucune solution n’est trouvée pour envisager un tel projet, d’autres réponses doivent être mises en œuvre. La fédération des chambres du commerce du Québec ne se prononce pas en faveur de la délocalisation d’une manière générale. En effet, il faudrait, selon elle, « rechercher des moyens d’assurer une cohabitation plus harmonieuse entre elles [les industries] et les résidents voisins  » (FCCQ, 2010 : 16).

46Si le PPRT trouve un terrain favorable à son approbation et à son annexion au plan local d’urbanisme, il devra surmonter d’autres difficultés qui tiennent à sa mise en œuvre. En effet, pour n’en citer qu’une, le plan prévoit un règlement qui impose à certaines constructions des travaux de mise en sécurité. Il s’agit par exemple du remplacement des fenêtres pour résister à un certain niveau de pression, de l’emploi de matériaux non-inflammables pour éviter les propagations d’incendie ou bien l’identification d’une pièce de mise à l’abri bien isolée dans le but de faire face à une fuite toxique. Il convient de trouver les financements nécessaires à la mise en œuvre de ces travaux et se pose la question des capacités financières des individus et de leur responsabilité en cas d’accident si les travaux ne sont pas réalisés.

3.2. Canterm, un dépôt qui fait poids

47La situation au Québec est quelque peu inversée. En effet, l’établissement Canterm ne semble pas soumis à des pressions aussi vives que dans le cas français pour un déplacement. Il a même émis le souhait de construire de nouvelles cuves de stockage au début des années 2000. Un tel projet a fait l’objet d’une longue consultation qui a fait ressortir des recommandations et surtout, des craintes au regard des constructions situées à proximité immédiate, comme en témoigne la photographie suivante :

Photographie 1 : La cohabitation étroite entre industrie et résidence

Photographie 1 : La cohabitation étroite entre industrie et résidence

Source : Blesius, 2012.

48Pourtant, un décret gouvernemental de septembre 2007 a permis à la société de construire 12 des 14 réservoirs projetés (Caron, 2008). Des mesures de réduction du risque à la source ont été préconisées, telles que des caméras de surveillance ou un réseau d’eau pour lutter contre l’incendie (AIEM, 2009). Des talus sont également prévus aux abords des constructions. Pour l’ancien directeur du Centre de sécurité civile de la Ville de Montréal, « Cela n’a pas augmenté la proximité car on ne peut pas être plus proche que ça avec les résidences. Mais cela augmente le volume et l’effet domino possible d’un incident ». En effet, il existait déjà des situations de cohabitation étroite entre certaines cuves et les constructions. De plus, cette densification ne s’est pas faite de manière unilatérale puisqu’aux dires de l’ancien directeur de l’association industrielle de l’est de Montréal (AIEM), « cette société est en effet revenue effectuer des installations, mais il y avait entretemps des coopératives immobilières qui se sont construites et qui ont pris pour acquis que cette entreprise n’utiliserait plus son territoire ». Il semblerait donc que des constructions résidentielles soient venues également apporter une densification supplémentaire, ce qui illustre ce silence observé dans la partie précédente au regard de la maîtrise de l’urbanisation.

49C’est suite à ce projet de construction de nouvelles cuves de stockage que l’association pour une gestion des interfaces industrielles/résidentielles responsable (AGIIRR) a vu le jour. Selon un de ses membres, P. Malboeuf, « le projet de construction de 14 réservoirs de produits pétroliers par l'entreprise Canterm à proximité de résidences et de coopératives d'habitation à Montréal-Est démontre l'urgence de l'adoption d'un cadre règlementaire par le prochain gouvernement du Québec » (Tremblay, 2008).

50Sans remettre en cause l’existence d’un débat sur la maîtrise de l’urbanisation auparavant, cet épisode du milieu des années 2000 peut-il constituer une « rupture » dans la manière d’envisager la cohabitation entre ville et industrie au Québec ? Selon le responsable de la division de l’urbanisme et de l’aménagement urbain de la Ville de Montréal : « Le dossier Canterm est le plus connu. C’est le genre de voisinage que l’on [ne] recréerait plus maintenant ».

51Néanmoins, un problème demeure avec les situations existantes comme en témoignent les propos de l’actuel directeur de l’AIEM, « Canterm est venu exacerber le problème parce que là on venait d’ajouter des réservoirs dans une zone où il y avait une forte densité de population et depuis ce temps là il n’y a aucune règle qui a été adoptée de façon formelle. Et à chaque fois qu’on a essayé de proposer des façons de faire, on s’est dit « qu’est-ce qu’on fait avec le déjà bâti ? » […] et là le volet politique est plus frileux à l’idée de dire « oui on va adopter des règlements, des processus qui vont édicter que dorénavant dans telle et telle zone on ne construira plus ». Donc là ça veut dire que quelqu’un qui est déjà présent dans la zone, ça veut dire qu’il s’expose à un risque. D’un autre côté si on fait rien, on va être exposé à davantage de problématiques car on va avoir du développement urbain qui ne tient pas compte du fait qu’il y a un risque ».

52En résumé, si dans l’avenir les projets d’extension ou d’implantation peuvent être soumis à des procédures d’audit plus rigoureuses ou coercitives, qu’en sera-t-il des situations de cohabitation déjà existantes ? Selon une autre porte parole de l’AGIIRR, « Canterm a changé de propriétaire, c’est une banque américaine qui a acheté. Ils auraient une approche différente. Est-ce qu’on va pouvoir continuer les discussions ? Moi ça ne me rassure pas. Je ne sais pas s’ils vont être ouverts au niveau de l’AIEM ».

53Malgré des différences significatives de part et d’autre de l’Atlantique, il demeure particulièrement complexe de traiter des situations problématiques résultant d’une cohabitation étroite entre établissements industriels et constructions (équipements, résidences, etc.). Concernant Canterm et Delek, il semble difficile d’envisager leur départ. Ces deux dépôts participent à l’approvisionnement des stations-services de l’agglomération ; Canterm est situé sur une façade fluviale tandis que Delek est alimenté par un pipeline longeant la Seine. Par ailleurs, il semble difficile de faire « revenir la campagne aux portes des usines » (Bonnaud et Martinais, 2005), particulièrement au sein d’agglomérations denses.

Conclusion

54Pour faire face aux risques industriels majeurs, des réponses sont mises en œuvre. La démarche d’identification demeure complexe et comme le rappelle cet interlocuteur, chef aux opérations du Centre de sécurité civile de Montréal : « si l’on devait prendre en compte le moindre endroit où il y a quelques centaines de litres de propane, c’est toute l’île de Montréal qui serait concernée par des cercles ». Plus généralement, le risque semble faire « empreinte » sur le territoire (November, 2002 ; 2011), si bien qu’il semble difficile de ne pas « vivre avec ». Il existe cependant des tentatives, car s’il n’est pas possible de déplacer un fleuve ou un volcan, il semble plus aisé de déplacer un établissement industriel.

55Sans négliger la nécessaire prise en compte du risque industriel majeur dans l’aménagement, d’autres familles de réponses sont-elles envisageables pour favoriser le « vivre avec » ? C’est ce qui semble constituer un des objectifs d’une table de concertation dans l’est de Montréal, le Comité Mixte Municipalité-Industrie-Citoyen de l’Est de Montréal (CMMIC-EM). Regroupant des représentants des municipalités, industriels, citoyens, corporatifs et institutionnels, cet organisme mène une expérience d’éducation citoyenne à la sécurité civile qui consiste, entre autres, à intervenir dans les établissements primaires et secondaires de l’est de Montréal pour échanger sur les risques majeurs. Ce sujet interroge le chercheur à plus d’un titre. Est-il en effet possible d’éduquer aux risques majeurs ? Qui élabore et diffuse les messages ? Cette démarche permet-elle d’instaurer un cadre d’échange avec des individus qui disposent de leurs représentations ? Plus encore, il s’agit de s’interroger sur les verrous qui peuvent contraindre le déploiement de cette initiative.

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : Localisation du dépôt pétrolier Delek à Vitry-sur-Seine et enveloppes de dangers
Crédits Source : [http://www.val-de-marne.gouv.fr/​Politiques-publiques/​Environnement-et-prevention-des-risques/​Communes-Information-risques-naturels/​VITRY-SUR-SEINE/​IAL-VITRY-avec-BP], 2009.
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/2614/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 1,8M
Titre Carte 2 - Localisation de Canterm à Montréal-Est et enveloppes de dangers
Crédits Source : BAPE, 2006 : 53.
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/2614/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 1,7M
Titre Carte 3 : Le secteur des Ardoines
Crédits Source : Ville de Vitry-sur-Seine, 2011.
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/2614/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 1,1M
Titre Photographie 1 : La cohabitation étroite entre industrie et résidence
Crédits Source : Blesius, 2012.
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/2614/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 1,3M
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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Christophe Blésius, « Vivre avec les industries ? La prise en compte du risque industriel majeur dans les pratiques d’aménagement », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 23-24 | 2014, mis en ligne le 30 novembre 2014, consulté le 25 avril 2017. URL : http://tem.revues.org/2614 ; DOI : 10.4000/tem.2614

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Auteur

Jean-Christophe Blésius

Doctorant
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61 avenue du Général de Gaulle
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jc.blesius@gmail.com

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