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Requalifier les territoires de l’action locale

L’exemple des pôles d’excellence rurale de la filière bois
Rebuilding Territorial Development Dynamics: Teachings from Experiences in the Wood Industry
Johan Milian et Sandrine Bacconnier-Baylet
p. 54-67

Résumés

Les territoires ruraux se sont emparés diversement du dispositif des Pôles d’Excellence Rurale (PER) élaboré par la DATAR et dont la première génération fut labellisée par l’État en 2006. Parmi les ressources qui ont été activées à l’occasion de la mise en œuvre de ces PER, les bioressources – le bois dans l’exemple que nous développons – ont constitué un moyen de valoriser et de réorganiser des territoires en situation de transition, voire de reconversion. Les PER élaborés autour de la filière bois sont particulièrement riches d’enseignement sur les dynamiques de changement et de projet collectif qui animent les espaces ruraux : ils mettent en scène à la fois la reconstruction d’une ressource territoriale – la forêt – et les nouveaux regards portés sur elle, la recomposition des systèmes d’acteurs locaux et des itinéraires de développement au sein du monde rural. Les exemples développés ici s’appuient sur l’analyse croisée de plusieurs PER de première génération construits autour de la valorisation de la filière bois dans le Sud de la France.

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Texte intégral

Introduction 

  • 1 Une seconde génération de contrats PER a été engagée en 2010.
  • 2 Barthe l., Milian j., Taulelle F. (coord.) et al., 2009. Dans ce travail réalisé pour la DATAR, la (...)

1Nous proposons dans cet article d’étudier comment un dispositif de financement imaginé pour soutenir l’économie rurale et appuyer l’essor des « nouvelles ruralités » (Alvergne et De Roo, 2008) – les Pôles d’Excellence Rurale (PER) – est venu impacter les itinéraires de développement des territoires d’implantation des projets. La première génération de PER1 a été labellisée par l’État en 2006. Leur rôle sur les mécanismes de construction de l’action locale et des projets de développement a été notamment étudié à l’occasion des travaux conduits par plusieurs équipes de chercheurs impliquées dans un programme de recherche évaluative piloté par la DATAR (ex-DIACT) en 2008-2009, travaux auxquels nous avons contribué2. Ce rôle semble d’autant plus intéressant à étudier dans des espaces ruraux en situation de transition où la démarche de candidature au dispositif PER a été concomitante d’une redéfinition des ressources territoriales. De ce point de vue, le cas des PER qui ont été élaborés autour de la filière bois (que nous désignerons sous l’acronyme PER-bois) semble particulièrement révélateur de ce processus et ainsi riche d’enseignements sur les dynamiques d’émergence et d’accomplissement des démarches de projet territorial (Debarbieux et Lardon, 2003).

2Le premier dispositif PER en effet est apparu dans un contexte de forte volonté politique de redéploiement de la filière forestière, s’appuyant sur l’essor de nouveaux débouchés (bois-énergie, écoconstruction) et souhaitant favoriser la restructuration d’un secteur sinistré et marqué par une organisation complexe. Aussi l’identification de PER-bois fut-elle suivie attentivement par le ministère, faisant même l’objet d’une consigne transmise aux services déconcentrés lors de la phase de préparation et de sélection des candidatures, l’objectif théorique étant de voir émerger au moins un PER-bois dans chaque « département forestier ».

  • 3 Il s’agit des PER suivants : Valorisation de la ressource bois et développement des filières de tra (...)

3L’analyse croisée de trois PER construits autour de la valorisation de la filière bois dans le sud de la France3, permet d’apprécier pourquoi et comment, en s’appuyant sur la gestion et la valorisation de la forêt, les systèmes locaux d’action territoriale se sont recomposés et transformés, témoignant d’une réflexion forte en matière de stratégies de développement. Dans les démarches ainsi engagées pour (re)bâtir une filière d’économie productive (construction d’une offre, structuration d’un circuit économique de distribution, etc.) et parfois couplée à une valorisation récréative des milieux forestiers, se lisent en creux des mécanismes de redéfinition des relations villes-campagnes, de coopération mais aussi de compétition entre territoires. Ces dynamiques enfin mettent au jour des logiques de réouverture de l’espace forestier vers les populations locales, sources de changements de perception du milieu forestier et d’une réappropriation en termes d’identité territoriale et de patrimoine.

1. Le bois, une bioressource4 aux multiples possibilités de valorisation pour les territoires 

  • 4 Nous désignons par bioressource une ressource issue du vivant c'est-à-dire obtenue par des activité (...)
  • 5 Nous retenons ici l’évaluation couramment indiquée par les acteurs publics et professionnels, fondé (...)

4La filière bois regroupe l'ensemble de la chaîne des professionnels qui cultivent, coupent, transportent, transforment et recyclent le bois, de la source en forêt à l'utilisateur final ou à la fin de vie de l'objet. Si on considère la France comme la première puissance européenne en matière de volume de bois sur pied (forêts de résineux et de feuillus), elle est en revanche l’une des dernières pour la consommation de bois par habitant. Le début de la décennie 2000 dresse le constat d’une grande fragilité pour cette filière. Les difficultés sont structurelles, notamment dans le sud du pays où les effets de la tempête Klaus de janvier 2009 ont pesé un peu plus encore sur l’économie forestière. La forêt est en croissance (elle couvre environ 28 % du territoire national5) mais la récolte stagne. Certains secteurs de l’industrie forestière comme la pâte à papier sont sur le déclin et la forêt française demeure globalement sous-exploitée avec une récolte qui ne représente qu’environ la moitié de la biomasse disponible (soit environ 60 millions de m3 sur 120 à 136 millions de m3 de biomasse nette récoltable annuels en 2009).

5Depuis les années 1990, plusieurs études insistent pourtant sur les développements potentiels contenus dans les nouveaux débouchés de cette filière qui pèse tout de même pour environ 25 milliards d’euros de chiffre d’affaire en 2010. Elles mettent aussi en avant des besoins d’évolution structurelle en direction de nouvelles formes d’organisation et de pratiques, qui pourraient parallèlement pourvoir un gisement d’emplois conséquent. Á la fin de la décennie 2010, le secteur représente, exploitants et transformateurs confondus, 450 000 emplois au niveau national (Puech, 2009) avec toutefois des variations sensibles d’effectifs selon les régions.

  • 6 Loi 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt.

6Ce nouvel élan passe ainsi par un rapprochement entre producteurs et transformateurs et un déploiement de filières mieux intégrées au tissu socio-économique local, c'est-à-dire une approche que l’on pourrait qualifier de territoriale. Cette relecture de la relation entre bois et territoire connaît une première impulsion dans la foulée de la loi d’orientation sur la forêt de 20016. De nombreuses démarches de Chartes forestières de territoires (CFT) ont alors démarré dans le monde rural. Ces chartes sont engagées afin de mieux connaître la ressource disponible, les compétences existantes, les synergies envisageables avec d’autres maillons de la filière et les formes de valorisation possibles. Par la suite, le Grenelle de l’Environnement a installé en 2008 des Assises de la Forêt spécifiques qui ont affiché comme objectif stratégique de chercher à « récolter plus en protégeant mieux » (avec un objectif annoncé de récolter 20 millions de m3 supplémentaires à l’horizon 2020) en privilégiant des démarches territoriales.

7Le développement de la filière de production bois-énergie constitue l’un des volets particulièrement mis en avant par cet objectif de valorisation territoriale de la forêt. Lorsqu’est lancé le premier appel à projets sur les PER fin 2005, l’ADEME et plusieurs collectivités régionales travaillent déjà sur le sujet. Des dispositifs d’appui au déploiement du bois-énergie ont été mis en place à travers les plans bois-énergie régionaux, notamment dans le Grand Ouest depuis le milieu des années 1990, mais également dans des régions méridionales (Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon). Le contexte de médiatisation de la « croissance verte » favorise le rôle et la place du bois au sein des discours produits sur l’écologie territoriale (MEDDEM, 2009). L’attention de plus en plus marquée au bois-énergie se trouve même parfois formalisée dans l’esprit du référentiel de « l’excellence territoriale », à l’image du pôle d’excellence régional sur le bois de la Région Nord-Pas-de-Calais monté en 2008, conçu comme « une démarche de filière relayée à l'échelle des territoires » (Site Web de la région). On est donc sur une tendance montante, dont les marchés de débouché se trouvent consolidés à partir de 2009 par le Fond chaleur issu du Grenelle destiné à soutenir les équipements à énergie bois dans le secteur du bâtiment.

  • 7 Il s’agit alors du Ministère délégué à l’Aménagement du Territoire et du Ministère de l’Agriculture
  • 8 La thématique des « bioressources » constituait dans l’appel à candidature sur les PER l’un des qua (...)

8De nombreux porteurs de projet candidats au dispositif PER se sont inscrits dans cette perspective, encouragés, nous l’avons déjà souligné par les ministères qui encadrent le dispositif PER7. Le rapport établi par l’équipe de recherche du CESAER et le cabinet d’études Épices constate ainsi que « la très grande majorité des PER [dits bioressources] portent sur des produits consacrés aux énergies renouvelables ou à l'efficacité énergétique, et valorisent des ressources variées dans le cadre de différentes filières. » (CESAER et Épices, 2009) ; parmi les 379 PER alors labellisés dont 84 PER dits « bioressources »8, il recense 68 PER qui s’intéressent au bois (soit les 4/5ème des PER « bioressources ») dont pas moins de 50 affichent une orientation bois-énergie.

9Parmi les PER-bois alors les plus ambitieux, tels l’Ecopôle du bois de la Roche-en-Brénil labellisé en 2006, porté par le Syndicat mixte du pays de l'Auxois et du Morvan Côte d'Orien ou celui du Massif des Bauges porté par le Parc Naturel Régional (PNR) homonyme, on retrouve des territoires qui réfléchissaient déjà à la gestion des peuplements, à l’amélioration de la filière et au développement des segments de valorisation types bois-énergie. Plus généralement, on peut considérer que l’appel à projets des PER de première génération est venu s’inscrire dans un sillon qui se trouve très orienté vers la filière bois-énergie, les autres formes de (re)valorisation du bois (le bois d’œuvre notamment pour l’écoconstruction) demeurant alors plus en marge, même si elles n’en étaient pas exclues. En ce sens, le dispositif PER doit être considéré, pour ce qui est de son rôle relatif à la filière bois, plutôt comme un outil d’appui, venant consolider des démarches territoriales généralement déjà engagées. Il ne constitue donc pas à proprement parler un élément activateur, c'est-à-dire une innovation territoriale stricto sensu (Barthe et al., 2009). Il semble par contre-pouvoir tenir un rôle de catalyseur, en facilitant la multiplication des initiatives et une montée en puissance sur le contenu des projets, permettant ainsi à des démarches locales de spécification de ressources territoriales (Pecqueur et Gumuchian, 2007) de se révéler et de s’organiser.

10Les actions ciblées par les PER-bois s’orientent d’abord vers des opérations d’investissements matériels, conformément aux objectifs de l’appel à projets et du dispositif PER (Alvergne et De Roo, 2008). Ponctuellement des aménagements nécessaires à la production ont pu être labellisés, comme par exemple l’installation combinée d’une centrale de production électrique à biomasse forestière et d’une scierie dans le PER-bois du Pays de l’Autunois-Morvan. Certains projets ont également inscrit des actions portant sur l’élargissement du capital d’exploitation disponible, incluant le cas échéant la reconstitution ou l’amélioration des stocks de ressources ligneuses donc des opérations de plantation ; le PER-bois énergie du Pays du Bocage dans l’Orne avait ainsi prévu des opérations pour favoriser la mobilisation des haies bocagères. Plus fréquemment les investissements portent sur la réalisation d’équipements logistiques et stratégiques pour la filière, comme la construction de plateformes de stockage et de séchage ou l’acquisition de broyeurs pour le déchiquetage. Enfin, l’autre grand volet opérationnel porte sur l’aval de la filière, c'est-à-dire sur le soutien à la consommation, notamment pour les PER orientés bois-énergie, en intervenant sur des projets d’installation de chaudières collectives et de réseaux de chaleur. Surtout, nous retiendrons que de nombreux dossiers de candidature mettaient en avant l’objectif « de mieux gérer la forêt » et de monter des partenariats, c’est-à-dire de travailler à la structuration horizontale et verticale de la filière.

2. Les PER-bois, des projets pour (re)construire une ressource économique 

11Nous proposons ici d’opérer un regard croisé entre trois expériences de PER engagées dans le sud de la France (carte 1). Malgré leur proximité géographique, ces démarches offrent des configurations de départ sensiblement différentes, tant en matière d’état de la filière locale du bois que de rapports des acteurs territoriaux à cette ressource et de systèmes relationnels entre propriétaires, exploitants, transformateurs et collectivités. En miroir de ces trois expériences, nous évoquerons également le cas d’un quatrième PER-bois initialement labellisé dans la même zone, celui des Trois Vallées situé dans le sud de la Haute-Garonne où les problèmes d’entente et de coordination entre acteurs ont été à l’origine de l’échec du projet.

12Ces quatre PER-bois ont été étudiés dans le cadre d’un programme de recherche effectué pour la DATAR. Ce programme s’intéressait à la construction de l’action territoriale de développement (Dodier et al., 2007 ; Gumuchian et al., 2003) à partir de l’étude d’un échantillon de vingt-neuf PER de première génération localisés dans le sud-ouest de la France. Après une première phase exploratoire de dépouillement des dossiers de candidature, l’étude de ces PER a été menée dans une double logique :

  • un suivi opérationnel des projets reposant sur une grille d’indicateurs de réalisation : configuration du partenariat de gestion du PER, construction des plans de financement, statut des bénéficiaires, nature des actions financées, impact des actions réalisées ;

  • une analyse plus qualitative des conditions de réalisation des PER : il s’agissait d’apprécier comment le dispositif PER participait à la redéfinition des ressources territoriales, venait infléchir les orientations stratégiques des acteurs institutionnels et socioprofessionnels, et faire évoluer les systèmes d’action.

13L’étude abordait ainsi l’appropriation de la notion d’excellence rurale par les porteurs de projet, les modalités d’émergence de la stratégie du PER, les formes de gouvernance mises en œuvre, les méthodes d’animation et de sélection des opérations ainsi que les impacts des actions sur le système d’acteurs. Cette analyse a été dressée sur la base d’un corpus d’une centaine d’entretiens semi-directifs effectués auprès des animateurs du dispositif (services déconcentrés de l’Etat) et des acteurs de chaque PER (élus, personnels des collectivités, bénéficiaires des aides, co-financeurs privés et publics). La participation à des réunions de travail des PER (réunions de programmation des financements, comités de pilotage) a fourni des éléments complémentaires.

Carte 1 : Ancrage territorial et configurations des PER-bois étudiés

Carte 1 : Ancrage territorial et configurations des PER-bois étudiés

© Milan et Bacconnier, 2012.

14Les projets de PER auxquels nous nous intéressons concernent des secteurs géographiques qui abritent des surfaces forestières importantes. Toutefois, l’existence de ces peuplements forestiers n’implique pas toujours celle d’une économie forestière locale qui alimente une filière aval (première et deuxième transformation du bois) géographiquement installée et développée dans le territoire de production de la ressource. Au début des années 2000, la ressource bois, en effet, n’était pas (Haut-Cabardès) peu (Trois Vallées, FOREST) ou plus (Ariège) valorisée sur place. Ce sont les réflexions croisées engagées par deux catégories d’acteurs, les exploitants forestiers et les collectivités locales, qui ont conduit à l’élargissement de la perception des potentialités liées à la forêt. Le dispositif PER est venu fournir à ces acteurs une opportunité financière supplémentaire pour tenter de concrétiser des opérations utiles à cet effort de convergence d’intérêts et de réorganisation des liens entre filière et territoire.

  • 9 Office National des Forêts.

15Les opérateurs de ces quatre PER souhaitaient ainsi mettre en œuvre un important travail de réappropriation locale de la ressource bois, dans des contextes marqués par l’indifférence voire une certaine défiance des populations vis-à-vis de la présence des forêts. Ainsi en Ariège « la population tourne le dos à la forêt depuis longtemps » parce qu’«  elle n’aime pas l’ONF9 » (entretien Ariège). En Ariège comme dans le territoire de la Communauté de communes de la montagne du Haut-Languedoc (PER FOREST), la forêt, étroitement liée à la déprise agricole et humaine du milieu du 20ème siècle, est décrite par les porteurs de projet comme une ressource qui a longtemps été « subie », associée à une forme de dépossession du territoire depuis les reboisements massifs opérés dans les années 1960 par des investisseurs privés, particuliers et sociétés bancaires, profitant des aides alors accordées par le Fonds Forestier National (FFN). Dans le PER du Haut-Cabardès, une vallée de moyenne montagne méditerranéenne, la « forêt paysanne » associée aux pratiques agrosylvopastorales a soit disparu, soit été délaissée, pour se composer aujourd’hui de formations de taillis à évolution spontanée ; en amont de la vallée, sur les parties sommitales de la Montagne Noire, des investissements spéculatifs extérieurs sont là aussi intervenus pour couvrir les anciens pâturages avec des forêts de conifères principalement.

16Pour porter ce projet de réappropriation, le dispositif PER a fourni l’occasion de changer d’approche et de modifier la relation entre forêt et territoire : « Cela faisait longtemps qu’on disait : on voit partir le bois, on en retire rien, il nous abîme les chemins et les routes, donc c’est vrai que l’unité de transformation sur place sera la bienvenue. On était sur l’idée de ce que la nature nous a donné, l’eau [exploitation hydroélectrique d’une part et exploitation commerciale par le groupe DANONE d’autre part] le vent [pôle éolien du Haut-Languedoc] etc., et on était sur cette logique, et l’appel à projet est tombé pile poil quoi […] Ces bois ils arrivent aujourd’hui à maturité, il faut les couper, les exploiter. Alors qu’il y a 40 ou 50 ans, ils étaient plus sur des plantations, des choses comme ça, mais aujourd’hui le bois est mûr. Mais nous, on n’a pas de tradition forestière, quand je vois mes collèges des Vosges, ils ne sont pas sur ces logiques-là » (entretien FOREST, Communauté de Communes).

17Dans ces quatre expériences, la perspective du développement d’une filière locale bois-énergie a constitué un premier élément de fondation, une première étape permettant de faire émerger un intérêt partagé entre producteurs, exploitants et collectivités. Pour les PER FOREST et du Haut-Cabardès, plus particulièrement, la logique était de trouver un débouché aux plantations de résineux effectuées dans les années 1960 avant qu'elles ne perdent toute valeur. Limiter cependant la réflexion au seul segment bois-énergie n’épuise pas l’étendue de la problématique forestière ; ce serait s’en tenir à « une lecture médiocre de la ressource » (entretien ex-DDEA 09). Les producteurs notamment ne souhaitent pas se limiter à cette seule dimension. L’objectif à terme « c’est de ramener le bois de qualité […] toute la logique de développer une filière bois-énergie et bois-construction, tout l’enjeu pour nous, c’est de mobiliser du bois de qualité pour arriver au bois de construction, c’est dix ans de travail » (entretien coopérative Forestarn).

18Cette perspective nécessite un basculement des pratiques au niveau des propriétaires, notamment pour les plus petits d’entre eux pour lesquels la forêt ne représente qu’une réserve de capital, selon une lecture purement minière de la ressource : « Les gens, ici, n’ont pas une culture forestière comme par exemple dans le Jura où là on sait que la forêt cela rapporte, que la forêt peut être gérée. Pour essayer d’enclencher ce changement de mentalités, il faut déjà essayer de convaincre les élus et que les élus, après, aillent essayer de mobiliser les propriétaires. Et l’idée, en fait, c’est de passer d’un constat actuel où, soit les gens ne font rien, soit font une coupe toutes les deux générations, coupe rase en général, à une gestion plus durable, qui permette de faire une vraie sylviculture pour avoir des bois de qualité » (entretien PNR des Pyrénées Ariégeoises). Le manque de formation des petits propriétaires forestiers, qui sont en France quelques 2,4 millions à posséder moins d’un hectare, est souvent pointé comme une limite à la bonne gestion des peuplements.

19C’est aussi à l’élargissement et la réactivation des débouchés de valorisation du bois que les PER devaient contribuer. Le bouquet des ambitions dépend évidemment des peuplements disponibles, des potentialités de la ressource forestière mais aussi des choix des propriétaires, choix effectués en fonction des options de valorisation qui s’offrent à eux. Cependant la crise de l’économie forestière a souvent fait disparaître les transformateurs et les territoires ne disposent pas toujours encore de la maturité suffisante au sein du système d’acteurs de la filière pour que s’impose une véritable logique d’économie territoriale autour du bois. Cibler le bois-énergie comme première finalité permet donc de ne pas disperser les efforts.

20Sur cette base, les démarches de recomposition de la filière imaginées intègrent une dynamique d’articulation entre territoires urbains (principaux consommateurs donc débouchés) et ruraux (principaux fournisseurs). C’est sur cette lecture que repose la stratégie du PER du Haut-Cabardès, où le territoire rural fournit la ressource bois principale, le territoire urbain l’essentiel des débouchés de clientèle et une ressource bois complémentaire (déchets d’industrie et de sciage). Le PER FOREST montre bien lui aussi cette convergence des objectifs : d’un côté le territoire recherche la sécurisation de l’approvisionnement local en bois pour permettre le développement d’une infrastructure de réseaux de chaleur fonctionnant à bas coût pour les usagers ; du côté du principal exploitant, la coopérative forestière, l’enjeu est de valoriser au mieux une ressource dont il a la gérance, qui arrive en âge de commercialisation, dans un contexte de difficulté de la filière et de faible investissement des propriétaires. Le PER fournit ainsi une occasion de modifier la relation sur le territoire entre stratégies de production et perspectives de valorisation, une relation jusqu'alors absente du raisonnement des propriétaires forestiers comme des populations locales du fait de l’héritage conflictuel lié à la forêt.

3. Une amélioration du capital social dans la gouvernance de projet

21Les trois PER analysés mobilisent une grande diversité d’acteurs en raison de la complexité amont-aval de la filière bois. Les systèmes d’acteurs impliqués dans leur montage reposent tous sur la mobilisation initiale d’un leader politique, porteur d’une vision stratégique pour le territoire et capable d’insuffler un élan collectif, de rassembler des acteurs différents dans une même dynamique de projet. Ce portage politique s’est avéré déterminant dans les trois cas, mais il s’est exprimé différemment selon les territoires.

22Dans le PER FOREST, un véritable « leadership politique » s’incarne dans la personnalité de Francis Cros, conseiller général et président de la Communauté de communes porteuse du PER autour duquel s’est regroupé un pool d’acteurs. L’investissement consenti depuis plusieurs années par la collectivité dans l’ingénierie territoriale a permis de mieux formaliser les projets du territoire, de hiérarchiser les objectifs de réalisation entre acteurs privés et publics mais également de « tirer » d’autres acteurs vers une plus grande coopération. Au-delà d’un premier cercle partenarial réunissant la Communauté de communes, un CPIE, et une coopérative forestière privée, partenariat notamment formalisé par une convention entre la communauté et la coopérative, d’autres acteurs sont amenés peu à peu vers la coopération (ONF, Parc Naturel Régional, communes, usagers) pour consolider l’approvisionnement et implanter des équipements. L’obtention du PER est aussi venue accélérer la réalisation d’une charte forestière à l’échelle du PNR du Haut-Languedoc dans lequel la communauté de commune est incluse.

  • 10 Directions Départementales de l’Agriculture et de la Forêt, devenues (pour partie) les Directions D (...)

23Si l’importance charismatique de l’élu « locomotive » a aussi joué dans le cas du PER-bois de l’Ariège, le portage du projet s’avère ici plus complexe. Dans cet exemple, se manifeste le rôle « développeur » longtemps tenu par les services déconcentrés de l’État auprès des zones rurales. L’implication de la DDAF10 et du préfet de l’époque, attentifs à la relance de la filière bois, a donné une première impulsion mais sans réussir toutefois à diffuser la mobilisation à l’ensemble du territoire. Le PER n’a vraiment pris forme que lorsqu’un territoire pilote s’est manifesté pour tenter d’organiser la dynamique du projet et y associer une gamme élargie de partenaires. Ce territoire, la communauté de communes du Séronais, correspond là aussi à un profil de collectivité dynamique, engagée dans des démarches de redynamisation rurale et d’expérimentation, et qui partage alors avec le syndicat du futur PNR des Pyrénées ariégeoises (labellisé en 2009) le même président (André Rouch).

24Le PER du Haut-Cabardès, quant à lui, est le fruit d’une démarche construite en deux temps où l’appui des services de l’ex-DDAF de l’Aude a également été précieux. La démarche PER, initialement saisie par le Pays Carcassonnais pour avancer un projet de marketing territorial incertain (« Le Pôle Environnemental Energies 11 ») a connu un temps d’arrêt avant que n’interviennent la DDAF et la Communauté du Haut-Cabardès pour proposer une opérationnalisation concrète autour du bois. L’implication de la DDAF et le rôle visionnaire du président de la collectivité (Francis Bels) ont été déterminants pour que le territoire puisse saisir une opportunité de cofinancement utile qui consolide une démarche balayant plusieurs problématiques liées à la forêt (économie, empaysagement, protection contre les incendies) et aide à bâtir une nouvelle filière sylvo-industrielle. Là encore, le PER vient s’appuyer sur un travail déjà défriché, notamment à l’occasion de la réalisation d’une CFT deux ans auparavant.

25Á l’initiative de ces démarches figurent des communautés de communes dynamiques, même si, dans le cas de l’Ariège, le projet a émergé dans une optique plus départementale. De ce point de vue, ces expériences contribuent en quelque sorte à un empowerment institutionnel car elles permettent à des collectivités locales de s’affirmer dans le paysage de l’action territoriale, en mettant l’accent sur la formalisation de partenariats « entre une pluralité d’acteurs aux ressources et aux légitimités différentes et complémentaires » (Gaudin, 2002). L’échec du quatrième PER évoqué, celui des Trois Vallées, est illustratif de ces besoins essentiels de portage et de vision prospective. Leur absence n’a pas permis de véritablement réunir les acteurs de la filière autour d’un but commun et d’amener le principal partenaire privé impliqué, une importante société de transformation du bois (la société TEMBEC), à voir dans la réalisation du PER un enjeu prioritaire pour l’entreprise : déployé sur des stratégies internationales, disposant de ses propres infrastructures et peu intéressé par la valorisation des bois locaux, son implication s’est alors limitée à un simple engagement sur l’achat de certains volumes de bois en provenance du territoire.

26C’est particulièrement autour de la structuration des partenariats public-privé que les PER ont suscité une véritable dynamique organisationnelle. Au-delà de l’effet d’annonce recherché sur le plan politique autour de cette notion de partenariats public-privé, les PER ont, dans nos exemples, effectivement permis d’activer ou de consolider les relations entre acteurs ; ces dynamiques relationnelles peuvent être appréciées au travers d’une grille de lecture simple classique, déclinée autour des liens de type bonding (c'est-à-dire au sein d’une communauté d’activités ou bien d’une communauté territoriale), linking (ie. inter-catégoriels) et bridging (relations à distance).

27Les PER-bois du Haut-Cabardès, de l’Ariège comme de FOREST s’inscrivent complètement dans cette posture de renforcement des liens sur les trois niveaux. Ils mettent en lumière le repositionnement des acteurs au sein d’un secteur d’activité : ils ont en effet permis aux acteurs partie prenante des projets d’aborder voire de structurer des questions complexes touchant à l’organisation de la filière bois : définir de nouveaux marchés, anticiper des accords commerciaux, planifier des besoins en personnels... Ils ont surtout amené des acteurs aux préoccupations initiales très différentes à s’associer. Une coopérative privée analyse ainsi que « Il y a dix ou quinze ans, les forestiers étaient plutôt vus comme des gens qui massacraient les routes que comme des partenaires » (entretien coopérative Forestarn).

28Les animateurs du projet du Haut-Cabardès sont même parvenus à créer dès le projet de candidature une Société d’Économie Mixte pour gérer la plateforme et assurer ses débouchés à l’aval ; elle associe ainsi les collectivités locales, les fournisseurs privés de matière première mais également des clients et des prestataires techniques de maintenance et de fourniture en équipement de type réseaux de chaleur et chaudières collectives. Au-delà des opérations financées par le PER, la structuration de l’ensemble de la filière amont-aval sur le bois-énergie réunissant des acteurs publics et des acteurs privés s’est amorcée. La mise en place d’un outil équivalent a été projetée dans le PER FOREST.

  • 11 Les financements prévus sur ce PER émargeaient sur des crédits du Fonds National d’Aménagement et d (...)

29En Ariège, le PER a contribué à rassembler les acteurs de la filière, notamment à mobiliser ceux de la première et la seconde transformation alors très découragés, pour mieux identifier collectivement les actions à engager, en raisonnant les projets locaux dans une logique départementale de reconstruction de filière. Cet effort a, hélas, été en partie anéanti au moment de la labellisation du PER : les actions portées par des opérateurs privés, soit onze des quatorze actions prévues dans la candidature, n’ont pas été labellisées par le comité et n’ont donc pas pu bénéficier du PER. Cet épisode révèle aussi les limites d’un dispositif face à ses propres contradictions techniques11.

  • 12 Centre régional d'innovation et de transfert de technologie. Les CRITT sont des structures de colla (...)
  • 13 Les politiques de massifs s’incarnent dans les accords passés entre l’État, les collectivités et le (...)
  • 14 Edifié avec l’appui de la DATAR mais sur l’initiative de l’un de ces PER, l’Ecopôle du bois de la R (...)

30Le PER FOREST donne une autre illustration de l’objectif de création de liens intercatégoriels au travers de la volonté de favoriser les débouchés à l’exportation pour les exploitants forestiers locaux, une stratégie commerciale qui peut être renforcée grâce à l’amélioration des outils de marketing et de logistique auxquels contribue le PER : la plateforme de stockage est ainsi doublée d’une plateforme virtuelle permettant de suivre à distance l’évolution des stocks et de gérer les commandes. Cette logique de structuration collaborative s’apprécie également à l’échelle interterritoriale. Une coopération avec le PER de Noirétable dans la Loire s’est engagée afin de bénéficier de l’expérience de structuration de la filière aval dans ce PER et ainsi être mieux à même de répondre aux éventuelles difficultés partenariales à gérer en interne. Dans le Couserans et le PNR Pyrénées Ariégeoises, la création d’un CRITT12 spécialisé dans le bois, prenant appui sur le PER-bois local, va dans ce même sens d’effort de structuration, en édifiant un instrument dont le rayonnement d’action est imaginé non pas à l’échelle du seul PNR mais du massif pyrénéen tout entier : les initiatives locales contribuent alors à l’enjeu de structuration de la filière qui se décline aussi au niveau de la politique de massif13 des Pyrénées, soit sur six départements. La constitution enfin d’un réseau de travail entre les techniciens et structures animatrices des PER-bois porte cette logique de collaboration interterritoriale encore plus loin14.

  • 15 Direction Régionale de l’Agriculture et de la Forêt.

31Une pareille volonté d’organisation à l’échelle de plusieurs dizaines de PER est unique dans le dispositif. Elle témoigne de la spécificité des PER-bois qui, au-delà des particularités locales (histoire des peuplements forestiers, pratiques d’exploitation etc.), sont assez homogènes sur leurs objectifs et leurs besoins, avec une double logique portant sur la structuration de la filière et un volet de développement commercial. Elle vient également s’articuler à d’autres dispositifs de collaboration entre territoires forestiers, à l’image du réseau national des CFT ou, à une échelle régionale, du réseau des territoires de projet forestiers animé par la DRAF15 et la région Languedoc-Roussillon, couplé à un dispositif d’appui du conseil régional mis en place en 2009 et dans lequel sont impliqués les PER FOREST et Haut-Cabardès.

4. Un dispositif pour construire du développement… qui contribue à redéfinir les territorialités 

32Les configurations locales révélées à l’occasion de l’édification des PER ont initié ou accompagné une dynamique propre au sein de la filière bois. En contrepoint, l’initiative engagée autour de cette filière vient aussi questionner les itinéraires de développement des territoires. Ces PER en effet viennent contribuer à des dynamiques de recompositions organisationnelles intra et interterritoriales. Les projets développés soutiennent par exemple la diffusion de nouvelles pratiques comme la structuration des circuits courts, en pensant la valorisation d’une ressource dans une logique d’articulation économique et fonctionnelle entre des territoires urbains et des territoires ruraux. Quelle est l’influence des PER sur l’orientation des choix de développement et la manière dont se pensent les territoires et leurs populations ?

  • 16 Un écosite consiste à articuler à une activité généralement de type industriel (déchets, énergies r (...)

33Le cas de FOREST montre la place qu’occupe le PER comme rouage dans la mise en œuvre d’un projet de territoire patiemment réfléchi depuis des années, articulé à des documents de planification stratégique (le territoire possède dès 2004 un SCOT) et alimenté par une forte capacité d’auto-investissement grâce aux barrages hydroélectriques et à l’embouteillage d’eau de source. Le projet d’écosite16 du Camp del Tour imaginé autour de la forêt et perçu comme le cœur « en actes » du projet de territoire, a commencé à se structurer concrètement grâce à la dynamique engagée autour du PER. Les premiers modules composant cet écosite, tant sur le plan industriel (plateforme, hangar de stockage) que sur le plan pédagogique (centre de ressources), ont ainsi été planifiés grâce au PER. Axé sur la valorisation de la forêt et des énergies renouvelables, le PER a permis le renforcement du projet territorial de la collectivité porteuse, la Communauté de communes de la Montagne du Haut-Languedoc, à qui s’est adossé un Centre Permanent d’Initiatives pour l’Environnement (CPIE), fait insolite pour un territoire de moins de 3 000 habitants. Le volet bois du PER est ainsi articulé à d’autres actions dans le développement du tourisme de nature, de la pédagogie à l’environnement et des énergies renouvelables.

  • 17 Entendu ici comme la capacité des acteurs locaux à maîtriser l’évolution des espaces qui les concer (...)

34Si la continuité est forte avec les actions et les politiques de développement antérieures dans le cas du PER FOREST, reconstruire une filière forestière constitue pour le Haut-Cabardès une nette bifurcation dans l’itinéraire d’un territoire sinistré par l’arrêt des activités minières (mines d’or et d’arsenic de Salsigne). Plus qu’un redéploiement, comme dans le cas de FOREST, c’est bien ici à une véritable démarche de construction de filière que concourt le PER. Surtout, le travail engagé avec le PER, le choix d’orientation économique et des projets viennent changer la place de la vallée du Haut-Cabardès dans le panorama du développement territorial17 : ils constituent une occasion pour ce territoire en reconversion de tenter de réhabiliter son image en promouvant son rôle de pourvoyeur d’énergies renouvelables et de laboratoire d’expérimentation dans le domaine de l’écohabitat (avec la réalisation d’un des premiers écoquartiers en zone rurale) : la plateforme de stockage et de distribution sert à approvisionner en bois de chauffage des bâtiments à usage collectif et pas moins d’un millier de logements à la fois sur le territoire d’implantation et dans la périphérie nord de l’agglomération de Carcassonne. La mobilisation collective autour de la construction d’une ressource territoriale et la diversification des activités associées qu’on observe dans ces démarches de PER, notamment FOREST, invitent à les mettre en perspective avec la figure du Système énergétique agri-territorial (SEAT). Y. Tritz (2012) propose ce modèle pour caractériser des initiatives de production et de valorisation d’une énergie produite à partir de la biomasse couplées à une réflexion de développement local. Ce changement des regards portés sur les territoires, les potentialités qui le caractérisent, passent aussi par un ré-ordonnancement symbolique des éléments matériels qui le composent, au premier rang desquels la forêt. La mobilisation intercatégorielle observée autour de ces exemples de PER met ainsi en lumière un glissement de regard sur la forêt, portant sur ce qu’elle représente comme ressource mais aussi comme composante de l’habiter ; ce point est notamment exprimé par les acteurs témoins du sentiment des populations locales (élus, techniciens des collectivités). En Ariège et dans le Haut-Cabardès, la forêt retrouve progressivement un statut de composant du « terroir », statut qu’elle avait perdu avec le délitement de la société paysanne ; dans le cas de FOREST, elle atteint même ce statut pour la première fois car la forêt, à la fois récente et spéculative dans ce territoire, était considérée depuis de nombreuses décennies comme le symbole de la domination foncière des bourgeoisies urbaines d’une part, et une source de nuisances d’autre part : « Franchement dans ce département de l’Hérault les gens ne se battent pas pour la valorisation de la forêt, on associe toujours la forêt avec les incendies de forêt mais nous on a renversé la tendance en disant : on a de la forêt de production, pour nous c’est un enjeu économique. » (Entretien FOREST Communauté de communes)

35C’est donc aussi dans le registre de l’identité territoriale (Guermond, 2006) que des évolutions sont en partie imputables aux PER. Á travers les actions engagées, cette dimension identitaire est pleinement récupérée pour être intégrée dans le plan de développement des activités, à l’image du Haut-Cabardès qui souhaite « à terme travailler sur le châtaignier car il fait partie de l'identité locale, en le valorisant auprès des menuiseries ».

36Ces trois expériences de PER bioressources mettent au jour la redéfinition de la place de la forêt et de son sens (les représentations sociales mobilisées par les acteurs) tant pour les populations locales que pour ceux qui exercent une activité au sein de la filière bois. Ce processus consolide donc l’affirmation de la territorialité locale, dans sa dimension constitutive rurale puisque associée à des images identifiantes (Augé, 1994) de la ruralité. Le processus d’appropriation si important dans la genèse des territorialités, les éléments par lesquels il est véhiculé et opère, peut s’apprécier à travers le cadre de lecture que M. Keating (1998, cité par Y. Guermond, 2006) propose pour approcher l’identité régionale. Celle d’un élément cognitif tout d’abord : la forêt (re)prend dans les territoires d’ancrage des PER une dimension géosymbolique, ses limites et fonctions sont bien identifiées par la population locale, elle fait de nouveau partie du territoire communal. Un élément affectif, ensuite : la forêt (re)devient un identifiant dans les représentations personnelles et collectives pour parler, désigner le territoire d’appartenance. Un élément instrumental enfin, que nous avons largement abordé dans les lignes qui précèdent : cadre à partir duquel s’opère une mobilisation locale, à la fois support et moteur de l’action collective, la forêt devient un lieu d’action et de projet.

37Enfin c’est aussi une relecture de l’espace local comme un creuset pour produire des projets de « territoires durables » capables de gérer leur environnement pour en valoriser efficacement des ressources territoriales qui perle à travers l’argumentaire des porteurs de projet et des animateurs de PER. Le discours met en avant les choix effectués, permettant une valorisation de la forêt conduite dans une perspective de multifonctionnalité : à la dimension récréative dont le dynamisme était déjà porté par le développement des activités de plein air et du tourisme vert, s’ajoute une nouvelle façon d’associer à la forêt une réelle dimension productive, à travers l’exploitation de matières premières et du bois-énergie. Les finalités et les pratiques sont pensées comme complémentaires. Si l’argumentation la plus aboutie de ce discours concerne le PER FOREST, elle est également présente dans les deux autres PER.

Conclusion

38Le second appel à projets sur les PER lancé fin 2009 a fortement mis en avant le secteur du bois en vue de poursuivre l’effort de restructuration et de consolidation de la filière forestière française. Il entérinait ainsi le succès du premier appel à projets sur ce point, et l’annonce a une nouvelle fois été largement suivie par les candidats. L’analyse croisée que nous avons conduite ici souligne néanmoins combien ce succès ne doit pas seulement être apprécié sur la base des seuls résultats économiques enregistrés par les PER-bois. Il invite aussi à considérer l’importance des réorganisations et des mutations qui animent aujourd’hui les territoires ruraux sur le plan de l’action territoriale de développement, dans laquelle se lisent en creux des changements de mentalités, de pratiques, d’habitudes et d’intérêts.

39Nous avons vu comment des collectivités cherchent à faire en sorte que la relance de la filière bois soit une réelle opportunité d’abord pour elles-mêmes, par la valorisation commerciale de leur capital et la réalisation d’investissements stratégiques dans le fonctionnement desquels elles s’impliquent au côté des partenaires privés. Mais, leur objectif est également de faire en sorte que ce développement bénéficie à la population, par la diminution du coût de la vie et en s’assurant que cet essor de la filière bois s’opère dans une perspective de projet territorial, impliquant une augmentation de l’offre de travail dans les secteurs de l’exploitation, de l’énergie mais aussi de l’habitat et de la construction. Cette perspective autorise alors des visions optimistes, où la reconquête d’une ressource aide à se penser comme des « territoires actifs » abritant des activités de production valorisées, pour partie du moins, sur place. Peuvent également être mis à l’actif de ces PER, leurs nécessaires implications en matière de gouvernance territoriale avec la consolidation des rapports de la filière amont (production) au territoire d’ancrage et des rapports plus verticaux au sein de la filière. Une meilleure gouvernance signifie une meilleure capacité d’auto-organisation et donc potentiellement de résilience.

40La notion de « territoires de projet forestiers » contenue en creux dans l’itinéraire de ces PER-bois déborde donc le seul domaine un peu confidentiel lié à l’activité sylvicole pour rebondir sur des dimensions plus sociales, culturelles et politiques de la recomposition des espaces ruraux contemporains. Les trois PER parvenus à prendre forme et concrétiser leurs projets portent au final le témoignage d’une démarche de réaction caractéristique des initiatives de développement local. Cette posture associant une volonté de réagir face à la difficulté et l’ambition de s’organiser ensemble se révèle dans la démarche portée par les acteurs initiateurs des PER et se trouve fréquemment confortée par les partenaires impliqués. Elle propose une lecture de ce que peut revêtir cette notion de ruralité « active », une ruralité dont les attributs seraient l’ambition de cohésion territoriale (autour d’un renforcement de la relation ressources-activités-populations), un objectif de réhabilitation (de l’image de soi et de celle du territoire), enfin une stratégie de différenciation (par l’innovation) pensée en complémentarité avec l’urbain (en termes de fonctionnalités).

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Notes

1 Une seconde génération de contrats PER a été engagée en 2010.

2 Barthe l., Milian j., Taulelle F. (coord.) et al., 2009. Dans ce travail réalisé pour la DATAR, la démarche de recherche a reposé sur une approche qualitative associant un suivi opérationnel des PER à un protocole d’entretiens auprès des acteurs impliqués dans le dispositif.

3 Il s’agit des PER suivants : Valorisation de la ressource bois et développement des filières de transformation en Ariège que nous désignerons sous l’appellation de PER-bois de l’Ariège ; Pôle Energies 11 dans le nord de l’Aude que nous dénommons ici PER du Haut-Cabardès ; et enfin FOREST (Forêt occitane pour le Renouveau d'un Éco-développement durable Structurant le Territoire) dans le Sud du Massif Central, aux limites du Tarn et de l’Hérault.

4 Nous désignons par bioressource une ressource issue du vivant c'est-à-dire obtenue par des activités culturales ou d’exploitation de la biomasse (Barthe et Milian, 2010).

5 Nous retenons ici l’évaluation couramment indiquée par les acteurs publics et professionnels, fondée sur les calculs de l’Inventaire Forestier National (ETD, 2009) bien qu’il existe des controverses sur la définition des surfaces forestières.

6 Loi 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt.

7 Il s’agit alors du Ministère délégué à l’Aménagement du Territoire et du Ministère de l’Agriculture.

8 La thématique des « bioressources » constituait dans l’appel à candidature sur les PER l’un des quatre grands domaines d’action ouverts aux porteurs de projet, les autres concernant les domaines suivants : Patrimoines et tourisme, Services et Accueil, et Technologies. Le dossier de candidature devait clairement se positionner dans l’un de ces domaines ; des propositions dites mixtes, émargeant donc sur plusieurs domaines, étaient possibles mais elles n’ont représenté qu’une petite partie des projets labellisés (8 %).

9 Office National des Forêts.

10 Directions Départementales de l’Agriculture et de la Forêt, devenues (pour partie) les Directions Départementales de l’Équipement et de l’Agriculture en 2008-2009, puis intégrées aux Directions Départementales des Territoires en 2010 suite à leur fusion avec les anciens services déconcentrés de l’Équipement et les services Environnement des préfectures.

11 Les financements prévus sur ce PER émargeaient sur des crédits du Fonds National d’Aménagement et de Développement du Territoire (FNADT) un fonds dont l’emploi était alors réservé aux seuls établissements publics.

12 Centre régional d'innovation et de transfert de technologie. Les CRITT sont des structures de collaboration souples entre collectivités (notamment les conseils régionaux) et acteurs économiques privés, portant sur la diffusion des technologies innovantes, des actions de formation ou encore le marketing et la promotion du secteur concerné.

13 Les politiques de massifs s’incarnent dans les accords passés entre l’État, les collectivités et les organismes consulaires concernés par les périmètres de massifs de montagne au sens défini par la Loi Montagne de 1985. Leurs orientations et leurs moyens d’action sont retracés dans des schémas interrégionaux d'aménagement et de développement de massifs.

14 Edifié avec l’appui de la DATAR mais sur l’initiative de l’un de ces PER, l’Ecopôle du bois de la Roche-en-Brénil, PER porté par le Syndicat mixte du pays de l'Auxois et du Morvan Côte d'Orien.

15 Direction Régionale de l’Agriculture et de la Forêt.

16 Un écosite consiste à articuler à une activité généralement de type industriel (déchets, énergies renouvelables) une activité de recherche et d’expérimentation et un volet tourné vers la pédagogie environnementale. Le principe de l’écosite est d’associer sur un même lieu les trois activités et leurs finalités respectives.

17 Entendu ici comme la capacité des acteurs locaux à maîtriser l’évolution des espaces qui les concernent (Deffontaines et al. 2001).

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : Ancrage territorial et configurations des PER-bois étudiés
Crédits © Milan et Bacconnier, 2012.
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/2399/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 431k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Johan Milian et Sandrine Bacconnier-Baylet, « Requalifier les territoires de l’action locale », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 22 | 2014, mis en ligne le 15 juin 2014, consulté le 16 août 2017. URL : http://tem.revues.org/2399 ; DOI : 10.4000/tem.2399

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Auteurs

Johan Milian

Maître de conférences en géographie
UMR LADYSS
Université Paris 8 Saint-Denis
2 rue de la Liberté
93526 SAINT-DENIS
johan.milian@univ-paris8.fr

Sandrine Bacconnier-Baylet

Maître de conférences en géographie
UMR ESO Le Mans
Université du Maine
Avenue Olivier Messiaen
72085 LE MANS Cedex 9
Sandrine.Bacconnier-Baylet@univ-lemans.fr

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