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La région entre attentes européennes et trajectoire nationale

Les « agences de développement » en Turquie
The Region Between European Demand and Domestic Path: the Development Agencies in Turkey
Benoît Montabone
p. 71-85

Résumés

La Turquie a créé, en 2006, 26 nouvelles régions de rang NUTS 2 pour répondre aux attentes de l’Union européenne, échelon territorial que son système administratif ne connaissait pas. Ces régions n’ont pas de capacité administrative propre mais sont dotées d’agences de développement, organismes semi-publics dont le rôle est de favoriser un « développement régional ». Bien qu’elles soient considérées comme un transfert du modèle européen et comme une preuve tangible de l’européanisation du pays par certains auteurs, cet article montre que la part nationale joue un grand rôle dans la création de cette nouveauté territoriale. Cette étude démontre aussi que la création de ces agences n’est pas une décentralisation mais une déconcentration de certaines pratiques d’aménagement du territoire qui restent étroitement contrôlées par le pouvoir central. Plus qu’affirmer un pouvoir régional, ces institutions œuvrent à la promotion d’un milieu d’affaire local et à l’attraction d’investissements, initiant ainsi en Turquie un nouveau mode de management territorial plutôt qu’un aménagement du territoire à l’échelle régionale.

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Texte intégral

1Les élargissements successifs de l’Union européenne, notamment ceux de 2004 et 2007, ont donné lieu à de nombreuses études sur la portée du modèle européen et sur son éventuelle exportation dans les nouveaux pays membres (Agnew, 2001 ; Faludi, 2007 ; Baudelle et Jean, 2009). La forte dimension spatiale de la politique de cohésion de l’UE, basée sur une attribution régionalisée des fonds européens de développement régional, et de certaines politiques sectorielles comme la politique agricole commune, a fortement influencé les analyses des géographes ou des politistes sur les transformations en cours en Europe centrale et orientale (Maurel, 2004 ; Chavance, 2004 ; Bafoil, 2006). Au-delà des modifications institutionnelles et des impacts des normes européennes sur certaines politiques sectorielles, c’est surtout la transformation des modèles des structures administratives et territoriales qui a fait l’objet d’analyses approfondies (Marcou, 2002 ; Rey et alii, 2004 ; Boulineau et Suciu, 2008). À travers de nombreux exemples nationaux, l’existence d’un modèle territorial européen qui s’imposerait à l’ensemble des États membres est posée.

2Les exigences européennes en matière territoriale sont pourtant assez vagues pour laisser un libre choix à chaque pays d’organiser son territoire en toute souveraineté. L’UE exige cependant l’existence d’un échelon régional, situé entre l’échelle locale et l’échelle nationale, qui puisse servir de base à l’absorption des fonds européens régionalisés. Elle exige aussi une harmonisation des échelons statistiques à travers les nomenclatures territoriales statistiques (NUTS) qui découpent l’espace en cinq niveaux hiérarchisés dont trois possèdent des seuils statistiques. Si l’adoption de l’acquis communautaire impose aux pays candidats de définir des entités territoriales de type NUTS 2, il n’est en aucun cas spécifié que les découpages statistiques et les découpages administratifs doivent se recouper (Marcou, 2002). Mais comme les NUTS servent de base à l’orientation des fonds structurels, notamment par la définition des seuils statistiques donnant droit à l’éligibilité, la délimitation des NUTS est un enjeu politique majeur et souvent une première étape dans la mise en place d’un nouveau découpage administratif (Lepesant, 2011).

3Cette exigence européenne, élément de la conditionnalité dite douce (soft conditionality) dans le processus d’adhésion, n’entraîne pas pour autant une harmonisation des structures territoriales au sein de l’Union européenne. Il a été démontré que les pays membres gardaient une grande liberté quant à la définition du niveau régional et que ce dernier recoupait des réalités très différentes d’un pays à un autre (Marcou, 2002 ; Rey et alii, 2004 ; Boulineau et Suciu, 2008). Cependant, elle pose légitimement la question d’une influence communautaire sur le fonctionnement des systèmes territoriaux des pays candidats dans la mesure où elle donne de l’importance à une échelle territoriale qui pouvait ne pas exister préalablement, à savoir l’échelle régionale (Rey et alii, 2004).

4L’UE évolue en effet selon un paradigme régional, soutenue en cela par le courant néo-régionaliste qui voit en la région l’échelle idéale pour la mise en place de politiques publiques ciblées et pour la constitution de coalition de croissance pouvant fédérer les énergies locales et structurer les innovations (Scott et Storper, 2006). La définition proposée par Marcou suite à une étude exhaustive pour le Parlement européen sur les processus de régionalisation dans les pays candidats en 2000 (Marcou, 2002) a été retenue ici : « la régionalisation est le processus par lequel s’opère la construction d’un nouvel espace d’action publique ayant pour objet de promouvoir un territoire, infra-national mais supra-local, par la mobilisation de son tissu économique et par le développement de son potentiel, voire par la mobilisation de ressorts identitaires et de solidarités locales ou régionales ».

5Le cas de la Turquie, pays candidat qui entreprend de vastes réformes pour conformer son droit et son fonctionnement institutionnel à l’acquis communautaire, est particulièrement intéressant pour approfondir cette problématique. Sa structure territoriale mise en place par Mustafa Kemal Atatürk sur le modèle français ne connaît pas d’intermédiaire entre l’échelon local (la province) et l’échelon national. Le gouvernement a cependant fait voter une loi en 2004 pour créer des institutions régionales, qui ont autorité sur des territoires nouvellement délimités. La création d’entités à dimension régionale est donc récente, et peut apparaître assez artificielle de premier abord. Cet article analyse en détail le processus de mise en place de ces institutions, la forme qu’elles prennent, leurs compétences et leur intégration dans le contexte institutionnel turc pour évaluer de manière critique la réalité du processus de régionalisation en Turquie sous la pression communautaire.

1. La création des Agences de développement : une adaptation institutionnelle

1.1 Exigences européennes et réponse turque

6Comme souligné en introduction, les exigences européennes en matière territoriale sont assez vagues pour pouvoir être largement interprétées. Les attentes communautaires sont exprimées dans le chapitre 22 des négociations, anciennement chapitre 21, intitulé « Politique régionale et coordination des instruments structurels ». Il y est stipulé que les futurs pays membres « doivent disposer d’un cadre institutionnel et des capacités administratives appropriées pour faire en sorte que la programmation, la mise en place, le suivi et l’évaluation des projets s’opèrent de façon rationnelle et économiquement rentable du point de vue de la gestion et du contrôle financier ». Face à cette demande, le gouvernement turc a proposé la création de 26 Agences de développement régional (Bölgesel Kalkınma Ajansları) dont les territoires (figure 1) sont des regroupements d’un nombre variable de provinces (de 1 à 6 provinces par région).

Figure 1 : Les nouvelles structures régionales d'après la loi n° 5449 du 25 janvier 2006

Figure 1 : Les nouvelles structures régionales d'après la loi n° 5449 du 25 janvier 2006
  • 1 Sans la mentionner explicitement, ce changement de nom fait évidemment référence à la « question ku (...)

7Mais une analyse croisée des agendas communautaires et nationaux (Massicard, 2008 ; Tek, 2010) souligne que la création de ces agences n’est pas qu’une simple réponse à une demande communautaire. Elle s’inscrit dans un ensemble de lois visant à réformer le fonctionnement des collectivités locales et plus largement à refonder le système territorial turc, dont la volonté est avant tout nationale et non européenne (Massicard, 2009). Ont ainsi été votées la loi n° 5197 sur l’administration spéciale de province ou la loi n° 5216 sur les municipalités métropolitaines. Fortement débattu, ce paquet législatif a donné lieu à plusieurs recours et le président de la République d’alors, A. Sezer, a opposé son veto à plusieurs de ces articles en invoquant le fait que la subsidiarité était incompatible avec la Constitution (Loewendhal-Ertugal, 2005). Le nom « Agences régionales de développement » a été changé en « Agences de développement » pour éviter de tomber sous la suspicion d’un projet séparatiste1 et la loi entre en application en 2007. Deux agences pilotes, celle d’Izmir et celle d’Adana-Mersin, sont créées début 2007. La deuxième vague lance l’ouverture de 9 autres agences en 2008, dont celle d’Istanbul et de nombreuses à l’Est du pays. La troisième phase, en 2010, complète le processus et ouvre officiellement les 15 agences restantes. Fin 2010, les 26 agences sont installées et tous les secrétaires généraux ont été nommés. La période de mise en place est donc achevée ; celle des premières expériences commence.

8Le nouveau découpage régional est cependant contestable. Les régions créées s’appuient sur le découpage en NUTS 2 établi par l’Institut des Statistiques (Türkiye Istatistik Kurumu) en 2002 pour harmoniser le système statistique turc au système européen et en particulier à EUROSTAT. Rien n’oblige les pays à calquer leur découpage statistique sur le découpage territorial administratif. Mais l’expérience des pays du grand élargissement (2004-2007) montre que l’éligibilité d’une région aux fonds structurels dépend avant tout de son niveau par rapport à la moyenne européenne dans les séries statistiques. C’est donc sur la base du découpage statistique que sont ensuite attribués les fonds régionaux de cohésion (Grasland, 2004). Les pays membres ont par conséquent tout intérêt à harmoniser les deux découpages pour pouvoir recevoir les fonds européens nécessaires à leur développement, et à penser les regroupements régionaux de telle manière que le maximum de territoires puisse être éligibles aux aides régionales.

9Cette motivation ne semble pas avoir guidé le découpage effectué en Turquie, basé avant tout sur une exigence statistique de seuil de population. Une analyse précise des découpages régionaux révèle de nombreuses incohérences, comme l’absence de prise en compte des dynamiques métropolitaines (régions d’Istanbul, région d’Adana), l’abstraction faite des réseaux urbains hiérarchisés à l’échelle régionale (région d’Izmir, région de Mardin) ou la mise en concurrence de pôles pourtant complémentaires (Gaziantep et Şanlıurfa, voisines et complémentaires, sont dans deux régions différentes). Les logiques politiques partisanes n’y sont pas étrangères : l’alliance de Diyarbakır et de Şanlıurfa au sein de la région Karacadağ est directement liée à une volonté politique de contrebalancer le pouvoir du parti kurde BDP (Barış ve Demokrasi Partisi, Parti de la Paix et de la Démocratie) au pouvoir à Diyarbakır par une municipalité plus proche de l’Islam politique, au pouvoir à Ankara et à Şanlıurfa (Montabone, 2011).

1.2. L’origine des agences : un modèle européen ?

  • 2 DPT : Devlet Planlama Teşkilatı, Organisme de la planification d’Etat.

10Ces nouveaux organismes sont des Agences de développement, modèle qui existe ailleurs en Europe et dans le monde. La référence est ici européenne, des voyages d’étude ont été effectués préalablement, notamment en Alsace et en Angleterre, par les experts du DPT2. Ces voyages d’étude n’ont pas eu pour objet de copier un mode de fonctionnement qui existait déjà ailleurs mais combine plusieurs modèles pour en créer un nouveau, adapté aux spécificités administratives turques. Le réseau EURADA (European Association of Development Agencies) sert de référence. Il s’agit d’un lobby puissant pour promouvoir l’innovation locale et le développement endogène à travers l’Union européenne et les pays candidats. À ce jour 8 agences turques (officielles) en sont membres, ainsi que l’Union pour le développement du fleuve Yeşilırmak, (Yeşilırmak Havzası Kalkınma Birliği), association de promotion et de coordination des politiques le long du bassin versant du fleuve Yeşilırmak.

  • 3 EGEV : Ege Ekonomiyi Geliştirme Vakfı, Association égéenne pour le développement économique.

11La forme Agence de développement répond en effet au dynamisme des milieux d’affaire dans certaines régions qui étaient déjà constitués en associations locales de promotion du développement régional, notamment dans la région d’Izmir avec l’association EGEV3 ou dans la région du Yeşilırmak (provinces de Çorum, Samsun, Amasya et Tokat). C’est sur leur lobbying que le DPT a entrepris la mise en place des Agences pour répondre aux attentes européennes. Les chambres de commerce provinciales dynamiques ont aussi joué un rôle important dans ce processus, notamment celle d’Izmir, qui a impulsé les premiers séminaires de réflexion sur les formes d’organisation nécessaires pour promouvoir le développement local. On observe par conséquent une rencontre entre une contrainte communautaire requerrant l’existence d’un échelon régional et une aspiration locale cherchant à promouvoir une échelle supra-locale pour favoriser le développement économique, les deux entrant en interaction pour influencer la prise de décision nationale finale.

12Qu’est-ce qu’une « Agence de développement » ? Le terme lui-même a une importance. Ces institutions sont aussi appelées « Agence de développement régional » et « Agence régionale de développement » sans grande distinction par leurs promoteurs, mais la dimension régionale n’est pas équivalente dans les trois formulations. Une agence régionale de développement a plus d’autonomie locale qu’une agence de développement régional, cette dernière étant plus un instrument de déconcentration des politiques nationales de développement. Dans le cadre de la Turquie, le terme Bölgesel Kalkınma Ajansı pourrait se traduire par les deux expressions. Mais une étude précise des prérogatives de ces nouvelles institutions montre clairement il s’agit d’agences de développement régional. On peut alors définir une Agence de développement comme un organisme privé ou semi public réunissant les différents acteurs stratégiques d’un territoire donné pour en favoriser l’innovation et la gouvernance économique (Halkier, Danson, 1997). Elle est dans une situation de semi autonomie vis-à-vis du pouvoir politique qui la met en place et soutient les entreprises locales par des politiques dites « douces ». Ces Agences remplissent donc complètement les attentes européennes en matière d’institution pour la mise en place de la politique de cohésion.

1.3. Un fonctionnement innovant

13Le mode de fonctionnement de ces agences turques est original et a pu déstabiliser dans un premier temps des acteurs régionaux habitués à une organisation hiérarchique des prises de décisions publiques. Deux organes majeurs composent l’agence : le Yönetim Kurulu (Conseil d’Administration) et le Kalkınma Kurulu (Conseil de Développement). Ce dernier se compose de 100 membres de droit, notamment les représentants des organisations patronales et syndicales, des chambres de commerce et d’industrie, des corps de métier organisés. Il se réunit quatre à cinq fois par an. Un bureau exécutif est chargé d’assurer le suivi des politiques ; l’agence est dirigée par un secrétaire général aux pouvoirs étendus. Leur composition est fixée par la loi : le conseil d’administration comporte les préfets (vali) de chaque département constituant la région, les maires des villes centre de chaque province, les présidents des administrations départementales de chaque province, les présidents des chambres de commerce et d’industrie de chaque province (figure 2).

Figure 2 : Schéma organisationnel type d’une Agence de développement en Turquie

Figure 2 : Schéma organisationnel type d’une Agence de développement en Turquie

Source : D’après Karacadağ Kalkınma Ajansı, 2009 Faaliyet Raporu, «Organizasyon Şeması», p. 86.

  • 4 TÜSIAD : Türkiye Sanayicileri ve İşadamları Derneği, Association des industriels et hommes d’affair (...)
  • 5 MÜSIAD : Müstakil Sanayici ve İşadamları Derneği, Association des hommes d’affaire et industriels i (...)

14Dans le cas où la région ne compte qu’une seule province (Istanbul, Izmir, Ankara), le conseil d’administration est complété par trois représentants d’organisations non gouvernementales élus parmi les membres du conseil de développement. À Istanbul, cette élection a fait l’objet d’une véritable campagne électorale relayée dans les médias et a donné lieu à une lutte d’influence entre les milieux d’affaires libéraux, incarnés par la TÜSIAD4, et les milieux d’affaires conservateurs proches du gouvernement, incarnés par la MÜSIAD5. Au final, la candidature de la TÜSIAD n’a pas été retenue.

15Les missions et prérogatives sont multiples. Chaque Agence doit tout d’abord réaliser une étude approfondie des capacités économiques de sa région et établir un plan régional de développement stratégique (Bölgesel Stratejik Planı) qui fixe les priorités pour les politiques qu’elle entend mettre en place. Elle doit aussi financer un nombre important de projets proposés par des organismes publics ou privés comme soutien aux dynamiques de croissance locale, sur la base d’un cofinancement et d’une évaluation impartiale de la qualité du dossier. L’objectif de ce mode de fonctionnement est de familiariser le public régional aux procédures administratives européennes basées sur l’appel à projet, le cofinancement et l’évaluation, pour améliorer les capacités locales de gestion et d’absorption des futurs fonds européens (cette étape est présentée officiellement en terme de capacity building).

  • 6 Chiffres fournis par des responsables des Agences concernées lors d’entretiens. Ils sont donnés ici (...)

16Pour accomplir leurs missions, elles disposent de moyens non négligeables. Sur le plan financier, elles sont les vecteurs d’une redistribution nationale importante et peuvent servir d’agent de fléchage des fonds vers les régions qui en ont le plus besoin. Mais elles détiennent aussi une part de financement local puisque chaque organisation membre doit verser un pourcentage de son budget propre à l’Agence. Ces montants sont fixés par la loi : 0,5 % des taxes collectées nationalement reviennent aux Agences ; la ventilation régionale est effectuée selon des critères démographiques et socio-économiques, qui pour l’instant restent flous. Le reste provient des organisations membres qui doivent chacune verser 1 % de leur budget annuel à l’Agence. Le montant total des moyens disponibles est par conséquent variable d’une région à l’autre, avec un rapport de 1 à 2 entre l’Agence de Mardin (32 millions livres turques au total) et l’agence d’Istanbul (60 millions livres turques au total)6. Dans certaines régions, les municipalités ne peuvent ou ne veulent pas payer une telle somme, comme à Mardin par exemple. Le personnel de l’agence conditionne dans ce cas l’attribution des aides au versement préalable du 1 % réglementaire.

17La Turquie expérimente donc, sous la forme d’une adaptation institutionnelle de sa structure administrative aux exigences européennes (Massardier et Tek, 2005), une nouvelle forme de gestion territoriale à l’échelle régionale. Mais on ne peut pour autant conclure à une régionalisation effective, tant les obstacles nationaux sont déterminants.

2. La « région », grande inconnue du système territorial turc

18L’administration de la Turquie contemporaine est fortement centralisée ; ce serait là l’obstacle principal à la mise en place d’une gouvernance multi-niveaux telle que promue par les institutions de l’Union européenne (Ertugal, 2010). Les nombreux écueils politiques à la mise en place de structures régionales attestent en effet de la méfiance des élites administratives fortement empruntes des réformes de Kémal Atatürk, qui portent le caractère unitaire de l’État Turc comme une idéologie indépassable. Toute remise en cause de ce centralisme reviendrait ainsi à remettre en cause l’État Turc lui-même (Dulupçu, 2005 ; Massardier et Tek, 2005 ; Massicard, 2008). S’il est vrai que l’organisation du système administratif et territorial turc repose sur une centralisation forte des politiques, cette vision peut être nuancée par l’existence d’expériences régionales préalables aux influences communautaires en la matière.

2.1. Un « aménagement du territoire » centralisé et sectoriel

19Parler d’«  aménagement du territoire » en Turquie est mal approprié, tant les actions publiques qui ont pour effet d’aménager les territoires sont différentes de celles connues dans des pays à forte tradition planificatrice comme la France (Montabone, 2009). La plupart des politiques sont sectorielles et dépendent des ministères directement concernés, comme le puissant Ministère des transports. Un exemple significatif en est la décision unilatérale du gouvernement en 2010 de construire un troisième pont sur le Bosphore, considéré nécessaire par les autorités pour désengorger le trafic routier des deux périphériques de la principale métropole de Turquie (Morvan et Montabone, 2010). Aucune concertation préalable n’a été engagée avec les autorités municipales ou l’administration provinciale. Cette sectorisation de l’aménagement peut aller jusqu’à certaines contradictions internes au gouvernement car des ministères sectoriels moins puissants ne sont pas non plus impliqués dans la définition des gros projets d’infrastructure. Dans le cas du troisième pont sur le Bosphore, le Ministère de l’environnement et des forêts (Çevre ve Orman Bakanlığı) a ainsi fait part de ses fortes réserves car le tracé décidé doit passer à travers des forêts protégées, mais n’a pas pu faire valoir ses arguments.

20Cependant, à partir des années 1960, un essor planificateur voit le jour en Turquie (Yerasimos, 1988). Des politiques de développement sont entreprises dans le cadre de plans de développement quinquennaux, mis en œuvre par l’État central dans le but de renforcer l’unité du territoire turc. Dans ce cadre, le DPT est créé en 1960, et s’impose progressivement comme la structure incontournable de la planification nationale et régionale, avec l’élaboration de nombreux plans de développement à toutes les échelles. Evoluant dans ce paradigme, le principal instrument d’action de redistribution des richesses inégalement produites sur le territoire national a été la définition de « régions prioritaires pour le développement » (Kalkınmada Öncelikli Yöreler), instrument introduit après la période du troisième plan quinquennal (période 1973-1977, loi votée en 1967). L’attribution et le contrôle direct des investissements à destination des régions les plus pauvres étaient alors vus comme la seule solution pour réduire les inégalités régionales. Le nombre de provinces éligibles est rapidement passé de 22 à 49. L’inclusion d’autres provinces que celles de l’Anatolie de l’Est et du Sud-Est a ainsi dévoyé cette politique de zonage pour en faire une pièce maîtresse du clientélisme politique (Dulupçu, 2005).

  • 7 Resmî Gazete, Dokuzuncu Kalkınma Planı, 1 Temmuz 2006, p. 46.

21Conséquence directe de la vision atomistique, qui considère chaque province comme une particule isolée, le développement sectoriel domine largement sur le développement régional. Les choses semblent cependant évoluer. Le 9e plan quinquennal de développement (2007-2013) se saisit pleinement de l’enjeu européen, et par ce biais de l’enjeu régional. La section 5.5 « Assurer le développement régional »7 (Bölgesel Gelişmenin Sağlanması) montre la prise de conscience par les autorités turques de l’importance à accorder au niveau régional dans les politiques actuelles de développement économique, portées par l’Union européenne mais aussi par le Fonds Monétaire International, la Banque Mondiale et l’OCDE.

2.2. La région, persona non grata

22Si la région est si peu présente dans le schéma territorial traditionnel de la Turquie, c’est aussi que le pays tient sa définition territoriale, voire sa raison d’être politique et identitaire, d’une centralisation extrême de l’État qui, aujourd’hui encore, a tendance à tenir ses périphéries à l’écart, voire à les marginaliser. On observe donc, à première vue, une dichotomie forte entre d’un côté, le centralisme de l’État turc, et d’un autre côté, le principe de mise en œuvre des fonds structurels européens, fortement décentralisateurs et mobilisateurs des acteurs territoriaux. Le modèle de l’État unitaire turc n’a pas de définition officielle de la « région ». Le système administratif provincial est composé de 81 provinces, et ne permet une interaction qu’entre deux acteurs : la province et le pouvoir central. La création des provinces par la République kémaliste visait à installer des entités nouvelles de taille à peu près homogène et directement subordonnées au pouvoir central. Les régions existent cependant officiellement, mais il s’agit d’un découpage basé sur des considérations physiques combinant le relief et les grandes unités bioclimatiques et datant du premier congrès de Géographie nationale de 1941 (Bazin, 2000). Le pays est ainsi divisé en 7 grandes régions supposées naturelles, qui servent toujours de référence dans les manuels scolaires, mais qui ne correspondent à aucune structure administrative.

23La centralisation du pays s’explique d’autre part par sa création historique. Un des fondements de la République de Turquie centralisée est la crainte du démembrement territorial sous l’action des « ennemis de l’intérieur ». L’historiographie officielle insiste sur l’unité nationale, qui repose sur la nécessité de contrôler les territoires de l’Est de la Turquie où ces « ennemis » de la nation tenteraient soit de reprendre des territoires (Arméniens), soit d’organiser une sécession territoriale (Kurdes). Aujourd’hui encore et sur la base des mêmes arguments, toute tentative de décentralisation est vécue par la haute administration comme un acte de séparatisme (Dorronsoro, 2005). Le territoire turc demeure ainsi quadrillé par une administration provinciale hiérarchiquement dépendante du centre où des gouverneurs (vali), nommés et dépendants du Ministère de l’intérieur, coordonnent l’action des administrations déconcentrées, le tout dans un contexte de lutte étatique contre le séparatisme. Nombreux politistes et sociologues attribuent cette peur du séparatisme au « Syndrome de Sèvres », en souvenir du traumatisme créé en Turquie par le découpage non appliqué de l’Empire Ottoman à la fin de la Première Guerre mondiale (Massicard, 2008).

2.3. Des expériences de planification régionale

  • 8 PKK : Partiya Karkêren Kurdistan, Parti des Travailleurs du Kurdistan. Organisation politique et mi (...)

24Cette absence de région peut cependant être nuancée par l’existence de plusieurs expériences de gestion régionalisée ou de plan de développement à l’échelle régionale. L’apparition de structures n’exerçant leur autorité qu’à une échelle régionale n’est par conséquent pas concomitante du processus d’adhésion à l’Union européenne. Une première expérience de gestion régionale du territoire provient de la situation exceptionnelle qui a prévalu en Anatolie du sud-est suite à la guérilla du PKK8déclenchée en 1984. Pour lutter contre la guérilla, une autorité spécifique de région (Ohal, Olağanüstü Hal Bölgesi) aux pouvoirs élargis a été mise en place entre 1987 et 2003, avec à sa tête un préfet de région. La guerre a donc permis d’expérimenter une forme inédite de gestion territoriale (Dulupçu, 2005).

  • 9 GAP : Güneydoğu Anadolu Projesi, Projet de l’Anatolie du Sud-Est
  • 10 DSI : Devlet Su Işleri, Direction Nationale des Travaux Hydrauliques

25D’autre part, le DPT a élaboré un nombre non-négligeable de plans de développement régionaux (Mutluer, 2009). Le plan DOKAP pour les régions de la Mer Noire ou DAP pour l’Anatolie de l’Est ont présenté des objectifs ambitieux, mais ont pâti d’un manque de dynamisme dans leur réalisation. Les autorités turques ont cependant l’expérience d’un plan régional de développement intégré, le projet GAP9. Lancé à la fin des années 70 par une institution sectorielle, le DSI10, il consiste en la construction de plusieurs dizaines de barrages (figure 3) pour utiliser la ressource en eau de l’Anatolie orientale, où deux grands fleuves prennent leur source, le Tigre et l’Euphrate (De Tapia, 1991). Aujourd’hui largement réalisé, ce projet colossal a des effets indéniablement positifs en ce qui concerne le développement économique, mais qui s’accompagnent de nombreux effets pervers (nouvelle polarisation du développement, bouleversement des structures agraires), voire de manipulation politique (évacuation forcée, destruction de villages dans les zones politiquement sensibles) (Bischoff et Pérouse, 2003).

Figure 3 : Le barrage Atatürk sur l’Euphrate, emblème du projet GAP au nord de Şanlıurfa

Figure 3 : Le barrage Atatürk sur l’Euphrate, emblème du projet GAP au nord de Şanlıurfa

Source : Cliché de l’auteur, juin 2010.

  • 11 Entretiens avec Teresa Reeves, Délégation de la Commission européenne, Ankara, 25/06/2009, et avec (...)

26Le GAP a cependant montré que les efforts de développement régional en Turquie ne correspondent pas aux critères de la Commission européenne sur plusieurs points (Beleli, 2005). Il bute sur une structure administrative très centralisée, une approche sectorielle de la planification et de l’aménagement, une trop faible concentration des investissements publics sur les régions les moins développées, une mauvaise coordination des acteurs et des institutions dans la préparation et la mise en œuvre des projets, et surtout une grande inexpérience de la pratique régionale. Pour pallier ce manque d’expérience, la délégation de la Commission européenne à Ankara a initié un programme de jumelage intéressant entre les experts du DPT et des régions italiennes, pour expérimenter à l’échelle de certaines provinces des modes de coopération reprenant la plupart de ces critères. Malgré un travail intense, cette collaboration s’est soldée sur un échec, notamment du fait de divergences stratégiques entre la délégation de la Commission et le DPT11. La première voulait cibler le programme sur des provinces largement en retard par rapport aux moyennes nationales, notamment celle de Van, Kars et Sivas, quand le deuxième souhaitait avant tout renforcer les régions dynamiques, seules à même selon eux de tirer la croissance turque vers le haut. Cependant, il est admis par les deux parties en présence que ces essais ont permis au DPT d’avancer et d’apprendre beaucoup sur les fonctionnements des programmes européens.

3. Les Agences créent-elles des régions ? Héritages et innovations à l’échelle régionale

27La question de la régionalisation des pays candidats à l’Union européenne soulève une interrogation majeure qui intéresse directement le géographe : comment se manifeste cette régionalisation, autrement dit qu’est-ce qui « fait région » dans l’ensemble des réformes engagées ? La définition même du concept de région est malaisée. Le Dictionnaire de la Géographie et de l’espace des sociétés (Lévy et Lussault, 2003) distingue six acceptions différentes. L’étymologie aide cependant à en préciser le sens : le verbe latin regere signifie au départ montrer une direction, puis par extension délimiter et diriger ; on peut alors retenir l’idée d’un espace délimité, doublé d’un espace administré. C’est essentiellement la notion de région politico-administrative qui est mise en avant par les réformes administratives des pays candidats, en tant que relais géographique de l’État-nation à un échelon inférieur et moyen. Il est en effet rare que les découpages régionaux retenus correspondent à des entités homogènes basées sur des caractéristiques communes, qui peuvent être économiques ou culturelles. Les Agences de développement turques participent-elles à la création de région ?

3.1. Une commande à distance des politiques de développement

28Le débat qui a animé les élargissements précédents a soulevé un point important dans ce processus de régionalisation : les réformes entraînent-elles une décentralisation des États candidats (Boulineau et Suciu, 2008) ? En Turquie, le fait que la loi sur les Agences a été votée dans le paquet législatif visant à renforcer les pouvoirs locaux, essentiellement les municipalités métropolitaines, a pu laisser penser qu’elles étaient un premier pas vers une décentralisation du pays, entendue comme un transfert de compétences de l’État à des collectivités territoriales ou à des établissements publics autonomes et disposant de moyens pour développer des politiques propres (Massardier et Tek, 2005 ; Göymen, 2006). Les recherches ultérieures montrent une réalité différente. Si les Agences sont bien dotées de ressources propres, elles ne sont en aucun cas autonomes et ne constituent pas une nouvelle collectivité territoriale à l’échelle régionale.

  • 12 Entretien avec Fikret Kasapoğlu, chargé de mission pour la mise en place de l’agence d’Istanbul, Is (...)

29Installées dans les capitales régionales désignées pour l’occasion, elles restent étroitement liées au DPT et au gouvernement de plusieurs manières. Les secrétaires généraux des Agences, qui ont une place centrale dans l’animation de ces nouvelles structures, sont nommés par le Conseil des Ministres. Dans le cas d’Istanbul, le dossier a été suivi de près par le Premier Ministre lui-même12. Le DPT assure aussi son contrôle sur les Agences par une évaluation et une approbation annuelle de leurs budgets. Les plans de développement stratégiques doivent également faire échos au plan de développement quinquennal élaboré sur le plan national, et les activités des Agences ne peuvent débuter avant que leurs plans régionaux ne soient approuvés par le DPT. L’autonomie de l’échelon régional vis-à-vis du pouvoir central est donc assez limitée, d’autant plus que le gouverneur (vali), nommé lui aussi par le pouvoir central, est par la loi le président du conseil d’administration.

30À l’inverse d’une décentralisation, cette réforme promeut tout au plus une déconcentration limitée de certaines prérogatives étatiques, comme la planification et le soutien au développement économique. Mais cette déconcentration, entendue comme un simple transfert de compétences au sein même de l’appareil de l’État, n’aboutit pas à une suppression de ces compétences au niveau central. Le DPT continue d’exercer son entière activité de planification et d’évaluation nationale, quand le gouvernement met en place une politique de pôles de compétitivité en ciblant des villes pour y établir des clusters spécialisés (logiciels et informatique à Ankara, agriculture biologique à Izmir, industrie auxiliaire automobile à Konya etc.), sans aucune concertation avec les Agences de développement. L’État ne se débarrasse pas de ses prérogatives, mais il en déconcentre une partie. De la même façon, le recours à la technique de l’appel à projet, qui court-circuite les services locaux de l’État pour organiser une mise en concurrence des projets, participe à une lente mise en place d’un modèle de gouvernement à distance des territoires, développé par R. Epstein (2009). Selon lui, la contractualisation grandissante des politiques publiques sous forme d’agence et d’appel à projet, présente partout en Europe, aboutit à un retrait de l’État des territoires, non pas pour leur laisser une plus grande autonomie mais pour mieux les gouverner à distance en évitant les intermédiaires traditionnels. Les Agences turques sont ainsi l’instrument d’une recentralisation de l’État.

3.2. Une insertion difficile dans le contexte institutionnel à l’échelle de la région

31La création des Agences de développement en Turquie n’est donc pas une régionalisation visant à promouvoir l’autonomie régionale ; mais par la création d’un nouveau périmètre d’intervention pour une institution donnée et créée pour cela, elle participe dans une certaine mesure à créer de la région dans le sens où elle mobilise les efforts d’un territoire pour ce territoire. Elle délimite ainsi un espace intermédiaire sur lequel s’applique une politique. Elle crée donc une région. Mais l’apparition d’une nouvelle institution, fortement dépendante de l’État central, n’en fait pas automatiquement un organisme fort capable de rassembler et de coordonner l’ensemble des services étatiques présents sur son territoire.

  • 13 « Nos plans s’imposent aux autres, nous sommes au-dessus » est une phrase fréquemment entendue lors (...)

32La volonté initiale, en tout cas présentée comme telle pour satisfaire les exigences européennes, était de parvenir à une planification intégrée du développement à l’échelle de chaque région. La méthode employée pour les études préalables (SWOT, Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) entraîne une certaine homogénéisation du territoire national, voire banalise les différences territoriales, car elle aboutit à la production de plans quasiment identiques d’une région à l’autre. Ces plans se superposent avec les plans des délégations déconcentrées de chaque ministère (transport, éducation, santé, agriculture, tourisme etc.) sans en assurer la coordination, car ces tâches sont les prérogatives de chacun des ministères sectoriels qui entendent bien les garder. Ils se superposent aussi avec les plans des municipalités, qui débordent souvent le strict cadre des agglomérations. Si les secrétaires généraux des agences pensent souvent avoir l’autorité nécessaire pour coordonner l’ensemble13, les autres institutions, qui disposent parfois de plus de moyens (cas des municipalités métropolitaines notamment), poursuivent leurs politiques sans vraiment se soucier des cadres du plan régional. L’intégration de l’aménagement des territoires n’est par conséquent pas une priorité pour les autres acteurs régionaux.

33Sur le plan de l’utilité de ces agences, les premiers résultats sont contrastés, et cela dépend des régions considérées. Les premiers appels à projet semblent avoir rencontré un franc succès dans au moins deux des régions étudiées (Diyarbakır-Şanlıurfa, Mardin), mais l’attente des milieux économiques déjà bien organisés se fait moins sentir, en particulier à Izmir et à Istanbul. Pour l’instant, ce sont avant tout les régions qui ont le plus besoin de développement économique local qui se saisissent le plus de cet outil, et ce sans considération de son caractère étatique qui parfois pourrait être un obstacle.

3.3. La promotion d’un milieu d’innovation local

34Dans ce contexte, les objectifs des Agences sont de deux ordres. Le premier est de créer une expérience régionale en matière de gestion territoriale sur les principes prévalant dans la politique de cohésion européenne, basée sur l’appel à projet, le cofinancement et l’évaluation. Le fait d’instituer 26 agences dans toute la Turquie devrait à terme permettre de voir émerger sur tout le territoire, y compris et surtout dans des régions qui en sont dépourvues, des structures servant de relais entre les projets locaux et les sources européennes de financement. Le deuxième objectif est l’attractivité du territoire, notamment par la promotion des capacités locales auprès des investisseurs nationaux et internationaux. Cela passe par la création des bureaux d’aide aux investissements (Yatırım Destek Ofisi) présents dans chaque province et qui sont chargés de guider les entreprises dans leurs démarches locales. Ils prospectent aussi des investisseurs potentiels dans les foires nationales et internationales (figure 4). Ces compétences recoupent souvent celles des chambres de commerce et d’industrie locales, mais avec des moyens financiers importants et étatiques.

Figure 4 : Plaquette de présentation du bureau d'aide à l'investissement de Şanlıurfa

Figure 4 : Plaquette de présentation du bureau d'aide à l'investissement de Şanlıurfa
Source : Yatırım Destek Ofisi, Şanlıurfa.

35Les Agences ont donc pour objectif de fédérer un milieu local d’innovation, de réunir des compétences présentes localement pour déterminer des stratégies communes et faire reconnaître l’expérience et le savoir-faire local. Une des questions clés dans l’émergence d’un milieu innovateur local est de faire collaborer des entreprises entre elles et avec des bureaux de soutien ou des analystes spécialisés qui leur apportent des stratégies communes (Camagni et Maillat, 2006). Cet objectif semble correspondre à une attente des milieux économiques turcs. Une étude réalisée pour la Chambre de Commerce d’Istanbul (Kayasu et alii, 2003) révèle ainsi que pendant leur période de développement, un grand nombre de nouvelles firmes n’avaient pas reçu de services de conseil en lien avec la structure organisationnelle de l’entreprise, le marketing, le démarchage de clients potentiels. L’attente est grande, particulièrement en ce qui concerne le soutien aux petites et moyennes entreprises, qui reposent sur un financement avant tout familial. Une question clé pour l’avenir des Agences est donc de savoir dans quelle mesure elles seront capables de nourrir le développement endogène en facilitant la mise en place de structures de coordination souples suivant un agenda stratégique partagé par tous (Lagendijk et alii, 2009). Plus qu’une régionalisation, le processus en cours en Turquie vise essentiellement à libérer les énergies locales selon les théories du local-based development ou du développement territorial, dans le sens où les acteurs locaux ne visent plus seulement à promouvoir les ressources locales mais à créer leurs propres ressources territoriales (Gumuchian et Pecqueur, 2007). Le gouvernement turc a ainsi trouvé grâce à une demande européenne un moyen de mettre en place un soutien à la fois local et étatique à la production économique.

Conclusion

36La création des Agences de développement régional en Turquie est un arrangement institutionnel entre d’un côté une demande européenne souple pour l’instauration d’un échelon intermédiaire, et d’un autre côté un besoin grandissant de promouvoir le développement local endogène pour le gouvernement turc. Il n’y a pas un transfert de politique publique descendant mais un croisement de deux agendas nationaux, un pour l’intégration de l’acquis communautaire dans le cadre du processus d’adhésion et un pour la promotion des petits entrepreneurs locaux, soutien électoral massif au parti au pouvoir à Ankara.

37Ces Agences sont-elles les vecteurs d’une régionalisation ? Si on reprend la définition initiale établie par Marcou (2002), on constate effectivement la création d’un nouvel espace d’action publique, qui vise à promouvoir un territoire par la mobilisation de son tissu économique. Mais les incohérences du découpage de ces nouvelles régions et les fortes pesanteurs du système centralisé turc laissent présager une régionalisation très limitée. Les régions ainsi créées ne sont pas des collectivités territoriales ni des espaces vécus identifiés, deux critères importants pour établir des régions cohérentes et homogènes. Elles se cantonnent à dynamiser un milieu local, et inaugurent un nouveau mode de fonctionnement dans l’attribution des aides nationales aux territoires locaux sur la base de l’appel à projet.

38Ce dernier point est important car même si la portée du processus est encore limitée, celui-ci pourrait bien initier un rapport nouveau de l’État turc avec la gestion de son territoire. La régionalisation permettrait en quelque sorte une recentralisation de certaines prérogatives, mettant en place un mode de gouvernement à distance selon la formule R. Epstein (2009). Cette transformation du pouvoir étatique se manifeste à travers la promotion des échelles locales qui, en parallèle d’un retrait de l’État, investissent de plus en plus des champs de l’action collective qui ne leur étaient pas dévolus, analysé en terme de re-scaling de l’État (Bayirbağ, 2010). Les Agences de développement sont le lieu de rencontre de ces multiples acteurs mobilisés à différentes échelles.

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Notes

1 Sans la mentionner explicitement, ce changement de nom fait évidemment référence à la « question kurde », comme elle est communément désignée en Turquie, mais répond également à la nature même de l’Etat, qui est développée dans la seconde partie de l’article (2.1 ; 2.2).

2 DPT : Devlet Planlama Teşkilatı, Organisme de la planification d’Etat.

3 EGEV : Ege Ekonomiyi Geliştirme Vakfı, Association égéenne pour le développement économique.

4 TÜSIAD : Türkiye Sanayicileri ve İşadamları Derneği, Association des industriels et hommes d’affaires de Turquie. Organisation patronale plutôt libérale.

5 MÜSIAD : Müstakil Sanayici ve İşadamları Derneği, Association des hommes d’affaire et industriels indépendants. Organisation patronale plutôt conservatrice.

6 Chiffres fournis par des responsables des Agences concernées lors d’entretiens. Ils sont donnés ici à titre d’ordre de grandeur et restent à vérifier année après année. Respectivement équivalents à 16 et 30 millions €.

7 Resmî Gazete, Dokuzuncu Kalkınma Planı, 1 Temmuz 2006, p. 46.

8 PKK : Partiya Karkêren Kurdistan, Parti des Travailleurs du Kurdistan. Organisation politique et militaire complexe qui mène une guérilla armée contre l’Etat turc.

9 GAP : Güneydoğu Anadolu Projesi, Projet de l’Anatolie du Sud-Est

10 DSI : Devlet Su Işleri, Direction Nationale des Travaux Hydrauliques

11 Entretiens avec Teresa Reeves, Délégation de la Commission européenne, Ankara, 25/06/2009, et avec Deniz Akkhave, ancienne responsable de la politique régionale du DPT, Ankara, 01/07/2010.

12 Entretien avec Fikret Kasapoğlu, chargé de mission pour la mise en place de l’agence d’Istanbul, Istanbul, 17/06/2009.

13 « Nos plans s’imposent aux autres, nous sommes au-dessus » est une phrase fréquemment entendue lors des entretiens avec les responsables des Agences de développement.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Les nouvelles structures régionales d'après la loi n° 5449 du 25 janvier 2006
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/1899/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 384k
Titre Figure 2 : Schéma organisationnel type d’une Agence de développement en Turquie
Crédits Source : D’après Karacadağ Kalkınma Ajansı, 2009 Faaliyet Raporu, «Organizasyon Şeması», p. 86.
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/1899/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 156k
Titre Figure 3 : Le barrage Atatürk sur l’Euphrate, emblème du projet GAP au nord de Şanlıurfa
Crédits Source : Cliché de l’auteur, juin 2010.
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/1899/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 160k
Titre Figure 4 : Plaquette de présentation du bureau d'aide à l'investissement de Şanlıurfa
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/1899/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 428k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Benoît Montabone, « La région entre attentes européennes et trajectoire nationale », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 16 | 2012, mis en ligne le 01 novembre 2014, consulté le 21 octobre 2017. URL : http://tem.revues.org/1899 ; DOI : 10.4000/tem.1899

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Auteur

Benoît Montabone

Université européenne de Bretagne - Rennes 2
UMR 6590 ESO, ESO-Rennes
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