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Des négociations internationales aux stratégies locales

La politique climatique du Mexique, entre défense de l’équité internationale et oubli des dimensions nationale et sociale
From International Negotiations to Local Strategies: Climate Mexican Policy, between the Fight for International Equity and Forgetting National and Social Dimensions
Edith Kauffer
p. 3-20

Résumés

Cet article propose d’analyser l’équité dans la politique climatique du Mexique, de l’échelle internationale aux stratégies locales en passant par la construction récente d’une politique fédérale. Il distingue les dimensions substantielle et procédurale de l’équité et différencie la notion d’équité internationale, nationale et sociale en fonction du domaine considéré.
Malgré le caractère primordial de la notion d’équité dans les textes internationaux, l’adoption d’une politique climatique davantage axée sur la mitigation que sur l’adaptation met en évidence les difficultés de concrétiser la dimension procédurale de l’équité internationale. À l´échelle nationale et à l’encontre de la posture défendue par le Mexique dans l’arène internationale, l’équité adopte difficilement des dimensions substantielles et procédurales dans la mesure où l’agenda de la politique climatique est défini par le gouvernement fédéral pour être appliquée à l’échelle des états fédérés. Finalement, l’équité sociale qui intègre la participation de tous les acteurs intéressés est abordée dans les cas des états du Chiapas et du Tabasco et met en évidence une difficulté pour les états fédérés de concevoir l’hétérogénéité sociale et de favoriser la participation sociale dans la politique climatique. Ainsi, face à l’absence d’équité sociale, la mobilisation des acteurs intéressés est la voie utilisée pour manifester des idées et des intérêts non alignés sur les axes traditionnels de la politique climatique.

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Texte intégral

Introduction

1Le Mexique s’étend sur une superficie de 1 959 248 km2 et cette extension favorise à la fois l’existence d’une grande diversité d’écosystèmes et de climats ainsi qu’une série de profonds contrastes économiques et sociaux. Le centre et le nord arides et développés en matière industrielle et agricole s’opposent au sud abondant en eau et en ressources naturelles marqué par des indicateurs sociaux et économiques défavorables.

  • 1 Il s’agit plus d’une délimitation politique qu’hydrologique car elle suit les limites des municipio (...)

2Une donnée indicatrice de ces contrastes est fournie par la Commission Nationale de l’Eau (Comisión Nacional del Agua, CONAGUA ) qui compare la disponibilité naturelle en eau de chaque région hydrologique administrative1, sa contribution en pourcentage au Produit Interne Brut (PIB) du Mexique, sa superficie et sa population, représentées par le tableau 1. Les quatre régions les plus développées qui sont aussi les plus peuplées présentent les résultats globaux suivants : la concentration de 61,53 % du PIB national et de 59,25 % de la population mais seulement 15,49 % de l’eau du Mexique. Il s’agit des régions Balsas, Río Bravo, Lerma-Santiago Pacifique et de la Vallée de Mexico, c’est-à-dire, une partie de la frontière avec les États-Unis et le centre industriel et agricole du pays dans un sens géographique mais aussi comme centre de décision politique. En contraste, les deux régions qui possèdent 55,2 % des eaux du Mexique, la Frontière Sud – qui inclut le Chiapas et le Tabasco - et le Golfe Sud apportent seulement 9,54 % du PIB mais regroupent aussi 15,09 % de la population. Elles occupent les cinquième et sixième places parmi les régions les plus peuplées après les quatre plus développées. Ceci signifie qu’il existe un contraste frappant entre les aires de développement industriel et agricole fortement peuplées mais installées dans des régions caractérisées par des carences en eau et les régions extrêmement abondantes en eau et en biodiversité, assez peuplées mais qui participent faiblement à la richesse nationale car une grande partie de leurs habitants vit dans un contexte de précarité et de pauvreté.

Tableau 1 : Contrastes géographiques et économiques au Mexique

Région administrative hydrologique

Superficie continentale
( % du total)

Disponibilité en eau
( % du total)

Population 2008
( % du total)

 % du PIB national

Superficie continentale
( % du total)

I - Péninsule de Basse Californie (nord)

7,42

1,00

3,43

3,51

7,42

II - Nord-Ouest

10,47

1,81

2,42

2,58

10,47

III - Pacifique Nord

7,75

5,57

3,69

3,12

7,75

IV- Balsas (centre)

6,08

4,71

9,87

11,03

6,08

V - Pacifique Sud

3,95

7,13

3,84

1,83

3,95

VI - Río Bravo (nord)

19,37

2,59

10,12

14,70

19,37

VII - Bassins centraux du nord

10,33

1,71

3,87

2,66

10,33

VIII - Lerma-Santiago-Pacifique (centre)

9,71

7,43

19,42

14,53

9,71

IX - Golfe Nord

6,49

5,56

4,62

6,79

6,49

X - Golfe Centre

5,34

20,86

8,97

4,78

5,34

XI - Frontière Sud

5,16

34,34

6,12

4,76

5,16

XII - Péninsule du Yucatán (sud)

7,03

6,45

3,71

8,45

7,03

XIII - Vallée de Mexico

0,83

0,76

19,84

21,27

0,83

Source : Comisión Nacional del Agua, 2010.

  • 2 Le Mexique possède 31 états fédérés et un District Fédéral où se trouve la capitale, Mexico.

3L’hétérogénéité naturelle et socio-économique du Mexique se traduit par une grande diversité de situations face au changement climatique. Certains états fédérés2 possèdent une vulnérabilité liée principalement à leur localisation géographique (frange côtière, route des cyclones) ou à la présence de ressources naturelles (eau, forêts, biodiversité) alors que d’autres présentent des conditions socio-économiques aggravantes. Finalement, la combinaison entre les deux éléments favorise une vulnérabilité accrue face aux diverses manifestations du changement climatique. Les deux cas analysés dans ce travail, le Tabasco et le Chiapas, dont la localisation apparaît sur la carte 1, permettent de mettre en évidence les différentes modalités de la vulnérabilité, non seulement conçue comme une fragilité face aux phénomènes naturels mais aussi comme une situation dérivée de conditions sociales et économiques défavorables. Ces études de cas se trouvent localisées dans la région la plus riche en eau du Mexique, dénommée « Frontière Sud » qui accumule 34,34 % des ressources hydriques car elle est traversée par les deux fleuves les plus importants du pays : l’Usumacinta et le Grijalva.

4L’état du Tabasco possède une superficie de 24 661 km2 et une population de 2 500 000 habitants selon les chiffres de l’année 2008 (CONAGUA , 2010). Il se situe dans le sud du pays et forme une partie de la frontière avec le Guatemala, situation qu’il partage avec le Chiapas à l’ouest, le Campeche et le Quintana Roo à l’est. La majeure partie du Tabasco est formée par une plaine alluviale où l’altitude n’excède pas les 30 ou 40 mètres. Le Tabasco possède aussi 191 kilomètres de littoral dans le Golfe du Mexique situé au nord et une zone de piémont et de vallons au sud, à la frontière avec l’état du Chiapas.

Carte 1 : Le Chiapas et le Tabasco parmi les états fédérés du Mexique

Carte 1 : Le Chiapas et le Tabasco parmi les états fédérés du Mexique

Source : élaboré par Emmanuel Valencia et Edith Kauffer (2012).

5Autrefois couvert de forêts tropicales humides, le Tabasco a été la cible de politiques de colonisation durant les années soixante-dix qui ont considérablement réduit l’étendue de sa couverture végétale et l’ont transformée en savane de prairies destinées à la production de bovins. F. Tudela (1989) évoque que 49 % de la superficie du Tabasco était couverte par la forêt tropicale en 1940, surface restreinte à 8 % en 1993, ce qui correspond à une perte d’un million d’hectares en 40 ans. À la production bananière destinée à l’exportation durant les années 1930, succéda l’avancée de l’élevage aux dépens de la forêt tropicale qui fut arrachée et brûlée à partir des années 1960 sans être exploitée, situation qui provoqua une intense déforestation suivie par le boom pétrolier des années 1970. Ce dernier facilita le développement de l’infrastructure routière et un processus d’urbanisation (Tudela, 1989) du Tabasco peu planifié.

6Ainsi, le Tabasco présente actuellement une série de défis face aux effets du changement climatique en raison des caractéristiques de ses sols peu perméables et qui ne facilitent guère le drainage des eaux. Les fortes précipitations, dont la moyenne atteint 2 095mm par an entre 1940 et 2000 selon les statistiques du gouvernement fédéral (CONAGUA , 2010), et 2 406mm pour la période 2000-2005 selon les calculs de spécialistes (Gama, 2010) et leur concentration entre les mois de juin et octobre compliquent le panorama. Par exemple, le municipio (commune) de Teapa enregistre les plus fortes précipitations de tout le Mexique avec une moyenne de 3 976mm par an (Gama, 2010). La sédimentation dans le lit des cours d’eau s’ajoute aux pluies et augmente le risque d’inondations. Les cartes 2 et 3 permettent d’illustrer les fortes précipitations des deux états dont le Tabasco est le principal récepteur, en particulier durant la saison des pluies (mai-octobre), en raison de sa localisation en aval dans les bassins versants du Grijalva et de l’Usumacinta. Cependant, la vulnérabilité climatique et géographique du Tabasco concerne aussi la saison sèche (novembre-avril) car les isohyètes supérieures à 1 000mm se situent justement à la frontière entre les deux états.

Carte 2 : Isohyètes mai-octobre au Chiapas et au Tabasco

Carte 2 : Isohyètes mai-octobre au Chiapas et au Tabasco

Source : élaboré par Emmanuel Valencia et Edith Kauffer (2012).

Carte 3 : Isohyètes novembre-avril au Chiapas et au Tabasco

Carte 3 : Isohyètes novembre-avril au Chiapas et au Tabasco

Source : élaboré par Emmanuel Valencia et Edith Kauffer (2012).

7Comme nous pouvons l’observer dans le tableau 2, les scénarios climatiques du XXIème siècle pour le Tabasco prévoient des augmentations de la température moyenne et des accroissements maximaux et minimaux comme l’indique le tableau : 0,5° en 2020 pour les trois scénarios, entre 0,9 et 1,3° en 2050 et entre 1,3 et 2,3° en 2080.

Tableau 2 : Scénarios climatiques au Tabasco en matière de température (en degrés Celsius)

Scénario climatique*

Année

Augmentation moyenne estimée

Augmentation maximale probable

Augmentation minimale probable

A2

2020
2050
2080

0,8
1,6
2,9

1,1
2,0
3,5

0,5
1,2
2,3

A1B

2020

2050
2080

0,8
1,7
2,4

1,1
2,1
3,0

0,5
1,3
1,8

B1

2020
2050
2080

0.8
1,3
1,7

1,1
1,7
2,1

0,5
0,9
1,3

* Selon les scénarios définis par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC). A1 : émissions élevées et moyennes ou scénario pessimiste ; A2 : émissions de moyennes à faibles ; B1 : émissions faibles ou scénario optimiste.

Source : élaboré à partir des données calculées par L. Gama, 2008.

8Les scénarios climatiques du Tabasco en matière de précipitation présentent des contrastes entre des diminutions probables et des augmentations possibles comme l’indique le tableau 3. Aux extrêmes se trouvent une augmentation probable de 8,4 % en 2020, 8,6 % en 2050 et de 9,1 % en 2080 et une diminution de 16,9 %, 18,1 et 21,5 %. Les moyennes estimées se situent entre 2 % et -10,7 % en fonction des années et des scénarios, comme l’indique le tableau 3.

Tableau 3. Scénarios climatiques au Tabasco en matière de précipitation (en pourcentage)

Scénario climatique

Année

Estimation moyenne

Diminution maximale probable

Augmentation maximale probable

A2 précipitations
Tabasco

2020
2050
2080

- 4,9 à 2,0
- 4,0 à - 0.9
- 5,7 à -1,7

- 11,8
- 11,8
- 15,7

5,0
7,7
9,1

A1B précipitations
Tabasco

2020
2050
2080

- 6,8 à 0,4
- 7,6 à 0
- 10,7 à - 0,9

- 15,1
- 18,1
- 21,5

8,4
8,6
8,6

B1 précipitations
Tabasco

2020
2050
2080

- 8,1 à 0,2
- 8,1 à 0,6
- 7,0 à 1

- 16,9
- 16,1
- 16,1

7,9
8,4
9

Source : élaboré à partir des données calculées par L. Gama, 2008.

  • 3 En espagnol, la dénomination de ce plan qui considère seulement les limites politiques de l’état du (...)

9Les trois principales menaces que les scénarios d’impacts du changement climatique présentent dans le cas du Tabasco sont : les inondations, l’augmentation des températures et l’élévation du niveau de la mer (Gama, 2010). Deux des impacts sont d’ores et déjà observables. En premier lieu, en raison des caractéristiques topographiques, géographiques et climatiques, les inondations sont historiques au Tabasco et ont donné lieu depuis les années 1950 à une série d’ouvrages hydrauliques coûteux destinés à dévier, éviter et empêcher les inondations, en particulier dans le but de protéger la capitale, Villahermosa. Le plan hydrologique3 actuel suit la même logique car après plusieurs décennies de diminution des inondations à partir de 1959, le Tabasco a enregistré une première grande inondation en 1999 et suite à quelques années de répit, son territoire est inondé tous les ans depuis 2007. L’inondation de 1999 a touché 920 localités et 313 000 personnes. En 2007, 70 % du Tabasco fut submergé par les eaux car le niveau des précipitations atteignit 802,5mm durant le mois d’octobre 2007 contre 213,7mm en moyenne entre 1941 et 2006 (Gama, 2010).

10Les caractéristiques physiographiques, géomorphologiques et climatiques du Tabasco s’ajoutent aux effets dérivés du peuplement d’aires autrefois inondables ou couvertes par la forêt tropicale dans les centres urbains ou en milieu rural. Cette situation se combine avec la présence de 83 fleuves et rivières et un grand nombre de lagunes et marais occupés par la croissance urbaine. L’intensité et l’irrégularité des précipitations et la sédimentation dans le lit des cours d’eau favorisent les inondations au Tabasco. Cependant, bien que les scénarios des changements climatiques indiquent que le niveau des précipitations diminuera, ceci ne signifie pas que les inondations disparaîtront car les tendances prévoient une plus grande concentration des pluies. En conséquence, le risque de sécheresse est aussi une préoccupation majeure, comme ce fut le cas en 2005 au Tabasco.

11En second lieu, une menace liée au changement climatique qui est déjà réelle au Tabasco est l’augmentation du niveau de la mer et la disparition de franges côtières. L. Gama (2010) présente une étude réalisée en neuf points de la côte du Tabasco et calcule le taux annuel d’avancée de la mer entre 1995 et 2008 qui oscille entre 0,77 cm et 6 m sur 6 des sites et un recul dans trois endroits entre 2 et 3,5 m - qui correspond à l’estuaire des fleuves Grijalva, Usumacinta et San Pedro en raison de l’apport de sédiments. Le cas le plus spectaculaire est l’avancée de la mer comprise en moyenne entre 9 et 11 m par an dans la partie littorale de la commune de Sánchez Magallanes (Gama, 2010) qui a laissé à découvert les oléoducs de la compagnie étatique de pétrole, PEMEX (Petróleos Mexicanos, Pétroles mexicains) et a détruit les infrastructures routières dans le village de El Alacrán où la perte de la frange côtière atteint entre 4 et 7 m par an. L’intrusion saline est aussi une des conséquences de l’avancée de la mer au Tabasco et elle produit des problèmes d’accès à l’eau pour la consommation humaine, pour les cultures céréalières et l’élevage bovin mais est favorable à l’extension de la mangrove.

12En troisième lieu, les perspectives négatives des changements climatiques au Tabasco sont liées à l’augmentation de la température qui commence à être perceptible. Gama (2010) souligne que dix des douze dernières années ont enregistré les températures les plus élevées durant deux siècles. Les pronostics indiquent que la moyenne minimale de 21,7°C pourrait atteindre 24,6°C et la maximale passerait de 34,6°C à 37,6°C (Gama, 2010). Cette situation aurait des effets sur la sécheresse, la disparition d’espèces de faune, l’apparition d’espèces envahissantes, l’augmentation des incendies et la disparition de l’élevage bovin et de certaines cultures (Aceves, 2010). En matière de santé publique, les vecteurs du paludisme et de la dengue pourraient réagir à l’augmentation de la température en provoquant des épidémies et les « vagues de chaleurs » pourraient devenir plus fréquentes quand la température atteint 42°C et enregistre des maximas de 45 ou 46°C comme en 2009 (Gama, 2010).

13L’état du Chiapas est voisin du Tabasco et se situe au sud-ouest de celui-ci comme l’illustre la carte 1. Le Chiapas possède actuellement 4 700 000 habitants et occupe une superficie de 73 178 km2. Sa côte pacifique s’étend sur 260 km et cet état forme la majeure partie de la frontière avec le Guatemala (658,5 km). Il est composé de six régions physiographiques (Hacienda, 1998). La plaine côtière du Pacifique possède un climat chaud sub-humide et humide et une végétation traditionnelle de forêts à feuilles caduques remplacées par des prairies, des exploitations agricoles de fruits tropicaux et des cultures bananières. La Sierra Madre d’origine volcanique est caractérisée par des climats divers en fonction de l’altitude qui oscille entre 800 m et 4 000 m. La végétation varie en fonction du climat et de l’altitude. Il s’agit d’une région très vulnérable en raison d’un relief escarpé et de pentes importantes ainsi que de l’existence de cours d’eau alimentés par des fortes précipitations qui atteignent dans certaines zones 5 000 mm par an contre une moyenne annuelle de 1 768 mm entre 1941 et 2000 pour l’ensemble du Chiapas (CONAGUA , 2010) comme il est possible de le constater sur les cartes 2 et 3. La Dépression Centrale qui occupe la partie centrale du Chiapas se trouve localisée entre 500 et 1 500 m d’altitude et se caractérise par un climat chaud sub-humide et pluvieux en été, des forêts basses à feuilles caduques et la présence de nombreux cours d’eau dont le fleuve Grijalva et une végétation des berges des rivières. Il s’agit de la région où se trouve la capitale du Chiapas et donc elle est fortement marquée par l’urbanisation et le développement de la production agricole de maïs et de canne à sucre. L’altiplano central est une zone de montagnes karstiques et volcaniques où règne un climat tempéré sub-humide, pluvieux en été et avec des gelées en hiver. La végétation est composée par des forêts de pins et de chênes. Le Chiapas possède aussi deux zones montagneuses appelées les Montagnes du Nord et les Montagnes de l’Est, dénomination en fonction de leur localisation géographique. Les Montagnes du Nord reçoivent l’humidité du Golfe du Mexique et sont caractérisées par un climat chaud humide et pluvieux durant toute l’année, et dans certaines zones, les pluies atteignent 5 000 mm par an. C’est une zone de forêt tropicale humide où la végétation varie en fonction de l’altitude. Elle se trouve à la frontière avec le Tabasco et présente les isohyètes les plus élevées durant la saison sèche (novembre-avril) comme l’indique la carte 3 et une pluviosité supérieure à 2 000 mm en moyenne durant la saison des pluies (mai-octobre) comme le montre la carte 2. Les Montagnes de l’Est présentent aussi un climat humide mais une altitude qui oscille entre 500 et 1 500 m, c’est-à-dire qu’elles sont moins élevées que celle du nord du Chiapas. C’est dans cette région que se trouvent la Forêt Lacandona et le fleuve le plus important du Mexique en débit, le Río Usumacinta, qui forme un réseau hydrographique très étendu dont l’origine en amont se localise en partie au Guatemala. Cette région est occupée par un certain nombre d’aires naturelles protégées mais a connu des phases de colonisation et d’occupation qui ont contribué à la destruction de l’écosystème de sa forêt tropicale. Actuellement, de nombreux conflits pour la terre subsistent entre les habitants descendants des colons et les autorités chargées de la protection des ressources naturelles. Il est important de mentionner que les terres de cette région sont pratiquement improductives. Finalement, la dernière région du Chiapas est la continuité de la plaine alluviale du Tabasco qui s’étend sur une superficie réduite.

14La diversité physiographique, climatique et topographique du Chiapas présente une variété de défis face aux changements climatiques auxquels il faut ajouter les caractéristiques de vulnérabilité sociale suivantes : le Chiapas est le second état du pays en termes d’indicateurs de marginalisation les plus élevés et le second en dénutrition. Sa population indienne représente 30 % des habitants et 25 % des habitants du Chiapas n’ont pas accès aux services de santé (PACCCH, 2010). Le Chiapas est encore majoritairement rural (52 % versus 24 % pour le Mexique), possède 26 % de sa population de plus de 15 ans qui est analphabète et une croissance démographique de 4.5 %, contre 2.5 % pour la moyenne nationale (UNICACH et PACCCH, 2010). Finalement, une grande partie de sa population est dispersée et habite dans des hameaux de moins de 100 habitants.

15Les caractéristiques socio-économiques du Chiapas et leur combinaison avec sa localisation sur la route des cyclones, les processus de dégradation de l’environnement et de déforestation ainsi que l’abondante pluviosité et la présence de versants escarpés favorisent une vulnérabilité aux menaces et une exposition particulièrement délicate aux désastres. Selon S. Ramos (2010), 75 % de la population du Chiapas court le risque de désastres liés aux phénomènes hydrométéorologiques les plus fréquents tels que les pluies, les inondations, la sécheresse, les incendies et les glissements de terrain. Ainsi, les impacts du changement climatique au Chiapas sont liés à la combinaison entre les divers facteurs physiques, climatiques et socio-économiques.

16Les scénarios climatiques publiés en matière de température au Chiapas, actuellement fragmentaires car seules sont disponibles les données complètes relatives au scénario A2, permettent de pronostiquer une élévation comprise entre un minimum de 0,5°C et un maximum de 4°C comme le tableau 4 l’indique.

Tableau 4 : Scénarios climatiques au Chiapas en matière de température (en degrés Celsius)*

Scénario climatique

Année

Augmentation moyenne estimée

Augmentation minimale probable

Augmentation maximale probable

A2

2030
2050
2080

0,75 à 1,0
1,5
3 à 4

0,5
1,25
3

1,5
2
4

A1B

2030
2050
2080

0,5
1,5
2,5

-
-
-

-
-
-

Les données publiées par le gouvernement du Chiapas son incomplètes et contradictoires selon les sources consultées.

Source : élaboré à partir des données publiées par PACCH, 2010.

17Au Chiapas, les scénarios d’augmentation de la température représentent un défi pour la santé publique dans un contexte de carence de services de santé ainsi que pour les cultures et la biodiversité.

18En ce qui concerne les précipitations, pour lesquelles la disponibilité de données publiées est extrêmement limitée, seule une estimation pour 2020 envisage une augmentation de 8 % alors que tous les autres scénarios pronostiquent une réduction de la pluviosité comprise entre 2 et 18 % en fonction des décennies et des scénarios. La diminution de l’humidité favorisera la sécheresse et posera des problèmes de disponibilité d’eau pour la consommation humaine dans un contexte de retard en la matière car le Chiapas occupe la 4ème place sur 32 à l’échelle nationale des états les moins desservis par l’eau courante (74,7 % versus 85,61 %) (CONAGUA , 2010). De même, étant donné qu’une grande partie de l’agriculture n’est pas irriguée, la diminution des pluies affectera les cultures, principalement l’agriculture de subsistance des groupes les plus pauvres. Finalement, l’absence d’humidité est un facteur qui favorise les incendies, comme en 1998 quand le Chiapas a perdu 200 000 hectares. La diminution de la pluviosité se combine avec un accroissement d’évènements extrêmes regroupés dans le temps, comme en 2007, où il plut durant trois jours à Ocotepec une quantité de 1 000 mm (PACCCH, 2010).

Tableau 5 : Scénarios climatiques au Chiapas en matière de précipitation (en pourcentage)

Scénario climatique

Année

Estimation

A2

2020
2050
2080

-6 à 8
-6 à -8
-10 à -14

A1B

2020
2050
2080

-2 à -14
-4 à -14
-4 a -18

Source : élaboré a partir des données présentées par S. Ramos et H. Morales, 2010.

19Le Tabasco présente d’énormes défis face aux effets du changement climatique pour des raisons liées à des caractéristiques de localisation, de topographie, d’hydrographie qui se combinent avec des décisions politiques du passé en matière de colonisation du territoire et d’aménagements hydrauliques. La diversité géographique et climatique du Chiapas combinée avec les fortes inégalités socio-économiques provoque une série de situations diverses qui menacent en particulier les groupes les plus pauvres. À la différence des états industrialisés, la question des impacts du changement climatique dans ces deux états est inextricablement liée à la mise en œuvre d’une politique climatique d’adaptation définie à partir des échelles locales où la dimension de l’équité s’avère fondamentale.
Le thème de l’équité se trouve non seulement au cœur de la question du changement climatique mais constitue aussi une dimension fondamentale des négociations à l’échelle internationale et de la mise en œuvre de politiques publiques. Cependant, l’équité est un concept qui dépend de points de vue très spécifiques (Heyward, 2007), liés aux intérêts des divers acteurs (Heyward, 2007), qui met en jeu des perspectives en conflit et est sujette à des interprétations divergentes (Stephenson et Boston, 2010). La plupart des auteurs qui évoquent le thème de l’équité de la politique climatique utilisent les termes de equity, fairness et parfois de justice. Certains distinguent les deux premiers (Klinsky et Dowlatabadi, 2009) alors que d’autres les considèrent comme synonymes (Ashton et Wang, 2003). La plupart des auteurs définissent l’équité à partir du texte de J. Ashton et X. Wang (2003) qui proposent une série de dimensions applicables à son analyse et à sa concrétisation dans la politique climatique.

20J. Ashton et X. Wang (2003) mentionnent le caractère idéal de l’équité, son association avec l’idée de bien commun et sa coïncidence avec les intérêts des acteurs et surtout la volonté politique. Dans la recherche de l’équité, nous devons prendre en compte la satisfaction des intérêts. Face à la difficile tâche de définir la notion d’équité, J. Ashton et X. Wang (2003) proposent de considérer cinq dimensions de celle-ci qui ont gagné une certaine légitimité et qui contribuent à éclairer l’idée d’un « espace d’équité » qui n’est nullement physique et objectif mais permet une approximation à ce concept.

21La première dimension de l’équité est la responsabilité des auteurs du changement climatique qui se reflète dans le principe du pollueur-payeur. Il s’agit d’une dimension compliquée à mettre en œuvre dans la mesure où la détermination de l’auteur des dégâts et le type de compensation sont difficiles à évaluer et à déterminer.

22Le second élément est l’égalité des droits en matière de distribution des bénéfices relatifs au changement climatique. À l’échelle nationale, J. Ashton et X. Wang (2003) prennent l’exemple de la catégorie de biens publics associée à certaines ressources de l’environnement comme l’eau, le sous-sol ou la terre. Cependant, ces auteurs reconnaissent que cette catégorie juridique ne permet pas d’assurer l’égalité des droits en la matière. À l’échelle internationale, le principe d’égalité des droits est proposé pour l’atmosphère ou pour l’espace de carbone mais leur mise en pratique est compliquée.

23La troisième dimension proposée par J. Ashton et X. Wang (2003) est la capacité d’action. Celle-ci dépend des capacités existantes, c’est-à-dire que la contribution est en fonction des capacités économiques, technologiques et de la possibilité d’apporter des solutions par les divers acteurs. Celui qui possède davantage de capacités doit participer davantage dans une perspective d’équité.

24Le quatrième élément de l’équité fait référence aux besoins fondamentaux et implique la solidarité entre ceux qui sont plus développés vis-à-vis de ceux qui présentent des carences. Ainsi, la discussion sur la politique climatique doit prendre en compte l’aide aux plus pauvres et ne pas sacrifier les besoins fondamentaux des populations.

25Le cinquième élément possède une dimension relationnelle car elle est composée par la comparabilité de l’effort en fonction des autres pays. L’équité réside dans l´idée de considérer des efforts en fonction des autres éléments mentionnés et en comparaison avec les efforts des autres acteurs, leurs capacités et l’attention aux besoins fondamentaux.

26Deux éléments complémentaires en matière d’équité de la politique climatique sont importants pour notre analyse. D’une part, B. Metz (2000) distingue trois types d’équité en matière de politique publique climatique : l’équité internationale qui s’applique aux relations entre pays, l’équité nationale ou sociale qui concerne les relations entre des groupes sociaux ou d’acteurs clef à l’intérieur d’un pays et l’équité intergénérationnelle qui, comme son nom l’indique, doit considérer les interactions entre générations. Notre travail se situe dans la logique d’analyse de l’équité à l’échelle internationale et nationale que nous prétendons mettre en relation. Cependant, nous ferons la différence entre la notion d’équité nationale que nous proposons d’utiliser pour les relations entre l’échelle fédérale, étatique et municipale et l’équité sociale de la politique climatique que nous emploierons pour désigner l’inclusion de tous les acteurs concernés ou intéressés. D’autre part, nous reprenons la proposition de H. Winkler et J. Beaumont (2010) qui établissent une différence entre deux dimensions de l’équité en matière de politique climatique : la procédurale et la substantielle. La première considère l’inclusion de tous les acteurs étatiques, des résultats équitables en relation à un partage du fardeau et une juste distribution des avantages. La seconde fait référence aux mécanismes et fondements de la négociation sur la base de critères clairs et définis de manière commune.

27À partir de l’adoption des instruments internationaux de la politique climatique, le Mexique a développé, depuis 2005, des politiques fédérales en matière de mitigation et d’adaptation conformes aux paramètres internationaux. Depuis l’année 2009, le Mexique tente de transférer les politiques publiques à l’échelle des états fédérés, notamment au Chiapas et Tabasco marqués par des conditions de vulnérabilités sociales et géographiques face au changement climatique.

28La construction de politiques publiques climatiques à l’échelle locale dans une perspective d’équité implique l’examen de la sphère politique de la négociation internationale et de la position du Mexique en son sein, entendue comme équité internationale. À partir de cette première dimension, nous nous centrerons sur l’analyse de la mise en place de politiques nationales pour aborder l’équité nationale, et à travers l’articulation entre la dimension nationale et les stratégies locales, nous visualiserons l’équité sociale. Ce travail aborde successivement les deux aspects afin de comprendre le cas du Tabasco et du Chiapas.

1.Équité internationale dans les négociations de la politique climatique : le Mexique face à la discussion de la mitigation et de l’adaptation

29Au cours des dernières années, le domaine des politiques de l’environnement s’est élargi à la question du changement climatique dans le monde entier et a provoqué des changements constitutionnels et législatifs, la création d’instances spécifiques et l’adoption d’un discours politique sur le thème à partir de réunions internationales organisées sous l’égide de l’Organisation des Nations Unies. Afin de comprendre la position du Mexique à l’échelle internationale, il est important de présenter, tout d’abord, les caractéristiques générales avant d’analyser sa participation dans les négociations de la Conférence des Parties (COP) et la prédominance du thème de la mitigation à l’échelle internationale pour analyser l’équité internationale.

1.1. Caractéristiques du Mexique face au changement climatique

30Le Mexique occupait le 15ème rang des principaux pays émetteurs de gaz à effet de serre (GES) entre 1990 et 2000 et représentait 1,6 % des émissions mondiales calculées en équivalent CO2 en 2006. Il se trouve actuellement au 13ème rang mondial des émissions de GES en équivalent carbone (Gobierno federal, 2009) et occupe le 12ème, en 2006, en émissions de CO2 (SEMARNAT et INE, 2009).

31Le Mexique a enregistré une croissance de 40.6 % de ses émissions 1990 et 2006 (SEMARNAT et INE, 2009). La principale source d’émissions est le secteur énergétique principalement en raison de la consommation d’énergies d’origine fossile pour la production, suivi par les transports. Face à une croissance économique de 3 % par an, le Mexique enregistre un accroissement de ses émissions de 2 %. La quantité d’émissions de GES et les tendances historiques permettent de situer le Mexique parmi le groupe de pays comme la Chine, l’Inde et le Brésil. La comparaison des émissions mexicaines présentée dans le tableau 2 permet d’établir que le Mexique est un des principaux émetteurs mondiaux de GES et de carbone et se situe bien au-dessus de la moyenne latino-américaine et mondiale, dans le premier cas, mais en dessous de celles de l’Organisation pour la Coopération et le Développement Economique (OCDE) dont il fait partie et très loin des États-Unis en émissions de CO2 et de GES

Tableau 6 : Comparaison des émissions d’équivalent carbone et de CO2 du Mexique

GES en CO2 (tonnes) per capita
2004/2006

CO2 (tonnes) per capita
2006

Mexique

6,2/6,3

4,3

Amérique Latine

2,5

2,6

Monde

3,86

4,6

OCDE

10,9

12,2

Etats-Unis

20,1

19,3

Sources : Tudela, 2004 ; Gobierno federal, 2009.

1.2. La position du Mexique et son évolution dans les négociations internationales : les coûts de la défense de l’équité

32À l’échelle internationale, le premier instrument de la politique climatique fut l’adoption de la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC) en 1992, qui entra en vigueur en 1994 et comptait 188 États membres en 2004. La CCNUC est un texte qui pose une série de principes orientés vers la réduction des émissions par les États signataires et définit les deux axes principaux de la politique climatique, la mitigation et l’adaptation. À partir de 1995, la Convention fut dotée d’un mécanisme de suivi et de prise de décision représentée par la Conférence des Parties (COP) qui se réunit tous les ans. C’est dans ce cadre que sont effectuées les négociations internationales en matière de politique climatique, sont présentées les découvertes scientifiques, sont évaluées les avancées en matière de politiques publiques et sont comptabilisées les émissions de GES.

33La CCNUCC comporte une annexe I dont les pays signataires appartiennent à l’OCDE ainsi que certains pays en transition d’Europe de l’Est. Les signataires de l’annexe I sont obligés de réduire leurs émissions de GES au niveau de celles de 1990 au plus tard en 2000. Les parties incluses dans l’annexe II regroupent la plupart des membres de l’OCDE et doivent développer des mécanismes de financement vers les pays en développement. Les pays non inclus dans l’annexe I, parmi lesquels figure le Mexique sont généralement peu développés et ne possèdent aucune obligation de réduction de leurs émissions de GES.

34Le Protocole de Kyoto de la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques fut adopté durant la troisième réunion de la COP réalisée à Kyoto en 1997. Il s’agit d’un accord juridique obligatoire pour les États signataires qui l’ont ratifié. Son objectif est la réduction des émissions de GES de 5,2 % pour la période 2008-2012 par rapport aux niveaux de 1990. Au début de l’année 1998, le Protocole de Kyoto fut soumis à ratification mais, à partir de l’année 2000, l’administration Bush commença à mettre des obstacles à l’approbation du Protocole et fut suivie par l’Australie. Finalement, la ratification du Japon et surtout celle de la Russie en novembre 2004 firent sauter le verrou pour l’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto le 16 février 2005.

35Les parties incluses dans l’annexe I de la CCNUCC possèdent dans le cadre du protocole des obligations de réductions des émissions de GES renforcées et des compromis financiers vers d’autres pays. De plus, le protocole établit pour tous les signataires qui l’ont ratifié l’obligation de coopérer en matière de développement, d’application et de diffusion de technologies non nocives pour le climat, de recherches et d’observation du climat et d’éducation, de formation et de sensibilisation publiques sur les changements climatiques et d’amélioration des méthodologies et des données relatives aux inventaires de GES. Dans le cadre du Protocole, l’annexe B fixe les objectifs de réduction des émissions pour les parties incluses dans l’annexe I de la CCNUCC. L’idée d’équité en relation avec les notions de capacité d’action, de besoins fondamentaux et de comparabilité se trouve à la base de l’appartenance aux annexes de la CCNUCC et du Protocole.

36Malgré son appartenance à l’OCDE depuis 1994 et son rang actuel de 13ème pays qui émet des gaz à effet de serre, le Mexique ne fait pas partie des États qui sont inscrits dans les annexes I et II de la CCNUCC, dans l’annexe B du Protocole de Kyoto et ne possède donc aucune obligation de réduction de ses émissions. Cette non inclusion fut négociée lors de son entrée à l’OCDE, en 1994, et eut pour conséquence le retrait du Mexique du groupe des 77 et de la Chine et, en conséquence, son isolement international (Tudela, 2004) car il faisait partie des pays développés tout en ayant des intérêts divergents en matière de politique climatique mais en constituant un des principaux émetteurs mondiaux de GES. Des pressions furent appliquées aux quatre pays avec des situations similaires qui incluaient le Brésil, la Chine et l’Inde bien qu’aucun de ceux-ci ne faisaient partie de l’OCDE. Seuls le Mexique et la Corée du Sud appartiennent à l’OCDE et ne sont pas inclus dans l’annexe I de la CCNUCC.

37Le Mexique fut dans un premier temps mis sous pression internationale pour s’intégrer à l’annexe I une fois le Protocole entré en vigueur et, ultérieurement, devint l’objet d’actions pour s’engager « volontairement » à réduire ses émissions, chose qu’il n’a jamais acceptée. La posture mexicaine s’est centrée sur la dimension d’équité relative à la notion de responsabilité commune mais différenciée et sur le principe de précaution (De Alba, 2004). F. Tudela (2004) mentionne que les difficultés du Mexique furent aussi liées à l’absence de posture claire parmi les négociateurs du Ministère de l’Environnement (SEMARNAt) et de l’Institut National d’Écologie (INE) qui exposaient des points de vue contradictoires. En conséquence, durant plusieurs années, le Mexique se trouva isolé dans les négociations de la politique climatique, sans allié en raison de sa qualité de « pays développé membre de l’OCDE » en totale contradiction avec sa posture de « pays en voie de développement » axée sur les idées de capacité, de besoins fondamentaux et de comparabilité liée à une vision spécifique de ses intérêts économiques et traduite par une défense de l’équité internationale.

38Face à l’isolement, le Mexique centra sa stratégie sur deux aspects : le développement des premiers axes d’une politique climatique à partir d’une coordination institutionnelle d’instances du gouvernement fédéral qui lui permettait d’aborder les négociations de manière organisée et une posture d’excellent élève face aux réunions de la COP. Ainsi, le Mexique fut le premier pays non inclus dans l’annexe I à rendre les communications nationales 1 et 2 (Tudela, 2004), et le seul à avoir rendu les troisième et quatrième communications, jusqu’en novembre 2010 où il fut rejoint par l’Uruguay qui rendit sa troisième communication. Le Mexique constitue non seulement le premier mais aussi le seul qui ait remis ses quatre communications dans le cadre de la CCNUCC.

39Les efforts du Mexique destinés à ne pas continuer à être aux bans de la négociation internationale furent payants puisque, depuis l’année 2000, il commença à jouer un rôle important dans les accords de groupes favorisant les rapprochements de point de vue (Tudela, 2004), processus qui culmina dans l’organisation de la COP 16 en décembre 2010 à Cancún. Ce fut un moment décisif pour le Mexique, car cela signifiait la reconnaissance de son leadership international et la fin de son isolement dans les négociations de la politique climatique, sans pour autant impliquer son renoncement à la posture d’équité internationale et à la défense de ses intérêts nationaux.

1.3. De l’équité rhétorique à la prédominance de la mitigation dans la politique climatique

40L’équité se trouve dans le cœur du discours de la politique climatique car elle est mentionnée dans l’article III, 1 de la CCNUCC : « Il incombe aux Parties de préserver le système climatique dans l’intérêt des générations présentes et futures, sur la base de l’équité et en fonction de leurs responsabilités communes mais différenciées et de leurs capacités respectives. Il appartient, en conséquence, aux pays développés, d’être à l’avant-garde de la lutte contre les changements climatiques et leurs effets néfastes » (Nations Unies, 1992). Les notions de responsabilité, de capacité d’action et de comparabilité sont primordiales pour la CCNUCC et nous pouvons ainsi visualiser la dimension substantielle de l’équité.

41L’équité inspire également certains mécanismes de la CCNUCC et du Protocole de Kyoto, ce qui nous permet de considérer son aspect procédural. B. Metz (2000) évoque la prise en compte de la vulnérabilité de certains pays face aux impacts du changement climatique et de la dépendance de pays en voie de développement vis-à-vis des énergies fossiles. Selon cet auteur, la différence entre les parties incluses dans les annexes I, II et les pays non inclus est une expression du principe d’équité duquel découlent les obligations quantitatives des premiers, les engagements de financement des seconds et finalement, l’absence d’obligations des troisièmes. De plus, le Protocole définit le mécanisme de développement propre considéré comme une source de financement vers les pays du sud et fondé sur le principe d’équité selon B. Metz (2000) en fonction de la capacité d’action et de la comparabilité.

42J. Ashton et X. Wang (2004) distinguent quatre domaines de l’équité dans les négociations internationales : les actions de réduction des émissions de GES, les conséquences des changements climatiques, les transferts de ressources et le processus de négociation de la politique climatique. Dans la pratique, de nombreuses études ont mis en évidence que l’agenda international est dominé par la question de la mitigation et que l’adaptation, priorité des pays en développement en raison de leur vulnérabilité aux effets des changements climatiques (Heyward, 2007) n’est pas considérée aussi importante que la mitigation. En effet, les pays développés occupent des positions plus favorables dans la négociation. H. Winkler et J. Beaumont (2010) décrivent clairement comment l’échec de la COP 15 de Copenhague fut lié à la négociation restreinte entre 29 leaders qui exclurent ainsi les représentants de la majorité des pays présents. Cela signifie que la dimension procédurale de l’équité internationale a parfois des difficultés pour se réaliser. De plus, B. Metz (2000) affirme que la plupart de la littérature sur l’équité internationale aborde les actions de mitigation et ne se centre guère sur la mitigation, malgré l’importance de celle-ci.

43En conséquence, bien que fondée sur le principe d’équité, la dynamique des négociations internationales de la politique climatique imprime une primauté à la discussion de l’équité en matière d’actions de mitigation et non pas d’adaptation qui n’apparaît pas comme une dimension fondamentale de l’équité internationale (Heyward, 2007 ; Ashton et Wang, 2004). Ceci signifie que la dimension substantielle de l’équité internationale tend à être démentie dans les faits. D’autre part, la dimension procédurale de l’équité va, d’une certaine façon, à l’encontre des principes des textes internationaux car dans la négociation internationale, la dynamique politique prime et les stratégies des plus capables et des plus développés (Ashton et Wang, 2004) s’imposent face aux intérêts des autres pays.

2. La politique climatique au Mexique : limites de l’équité nationale et sociale

44La dimension de l’équité doit non seulement être analysée à l’échelle internationale mais également considérée dans les interactions de la politique climatique mise en œuvre à l’échelle nationale où se croisent les notions d’équité nationale et sociale. Dans le but d’analyser ces aspects, nous aborderons la politique climatique fédérale mexicaine, son application top-down dans les deux états étudiés et les réalités de l’équité sociale dans un contexte de mobilisation des acteurs.

2.1. La politique fédérale vis-à-vis du changement climatique : une copie des décisions internationales

45À partir de 1997, le Mexique commença à développer les premiers éléments d’une politique climatique à travers la création du Comité Interministériel pour le Changement Climatique qui élabora et coordonna le Programme National d’Action Climatique (PNAC). Le PNAC incluait cinq éléments : les antécédents scientifiques, les objectifs et les lignes d’action, les efforts sectoriels de mitigation, des points d’un agenda de recherche et des moyens de mise en œuvre. Cependant, il servit uniquement d’expérience. Durant huit ans, la politique climatique se limita à des balbutiements.

46En 2005 est inaugurée la Commission Interministérielle pour le Changement Climatique (qui possède le même sigle que le Comité, CICC) comme l’instance fédérale chargée de formuler les politiques publiques et les stratégies transversales de prévention, de mitigation et d’adaptation. La CICC est chargée de mettre en place des programmes et des stratégies d’action et de rendre des comptes dans le cadre de la CCNUCC et du Protocole de Kyoto. C’est donc à partir de l’année 2005 que l’on peut parler d’une politique climatique au Mexique. Cette même année est marquée par la création du Groupe de Travail pour la Stratégie Nationale d’Action Climatique (GT-ENAC) qui travailla sur un document qui devait établir la Stratégie Nationale d’Action (ENAC). Celle-ci fut publiée en 2007 et définit le thème des changements climatiques comme une affaire de sécurité stratégique nationale et mondiale orientée vers les deux axes principaux de l’agenda international, la mitigation et l’adaptation.

47En 2008 est publié le Programme Spécial de Changement Climatique (PECC), conçu comme un instrument de politique transversale à l’échelle fédérale qui fixe des obligations en matière de politique climatique aux instances fédérales. Le PECC s’articule autour d’une vision de long terme et prétend développer les axes de mitigation et d’adaptation dans les états fédérés et les municipios autour de la coordination entre secteurs et institutions tout en prenant en compte la participation de la société. C’est dans ce contexte que deux instances fédérales, le Ministère de l’Environnement et des Ressources Naturelles (SEMARNAT) et l’Institut National d’Écologie (INE) promeuvent et coordonnent le développement des Programmes Étatiques contre le Changement Climatique (PEACC) dans tout le pays. Ceci signifie que, treize ans après la signature de la CCNUCC, le Mexique commença à développer une politique climatique orientée sur les axes de la politique internationale en matière de mitigation et d’adaptation mais décalée dans le temps et sous l’égide du gouvernement fédéral.

2.2. L’imposition de la volonté fédérale aux instances des états fédérés à travers les cas du Chiapas et du Tabasco

48Parmi les formes traditionnelles de construction des politiques publiques au Mexique se trouve la prédominance du gouvernement fédéral dans beaucoup de domaines et en particulier pour les questions de l’environnement en termes de compétences et de financements. En effet, bien qu’étant un État fédéral et malgré l’existence de sphères de compétences séparées entre le gouvernement fédéral et les états fédérés, la persistance d’éléments d’un autoritarisme politique censé appartenir au passé et la centralisation administrative ont tendance à gommer une grande partie des propriétés du fédéralisme mexicain, laissant la place à un gouvernement fédéral qui centralise la plupart des décisions et impose les politiques depuis la capitale du pays. C’est dans ce sens que la politique climatique des états fédérés est pensée depuis le haut alors qu’elle est censée être construite depuis le bas, ce qui apparaît complètement contradictoire. Ceci signifie qu’il existe une dimension substantielle de l’équité de la politique mexicaine mentionnée comme fondamentale par F. Tudela (2004) et SEMARNAT et INE (2009) articulée tout particulièrement autour de la responsabilité, des capacités d’action et de la comparabilité et une question procédurale qui rend difficile sa concrétisation.

49C’est dans ce contexte que se développent des situations de protagonisme politique de certains acteurs intéressés par l’idée de capitaliser les résultats d’efforts liés à la politique climatique. Par exemple, la Constitution du Tabasco fut modifiée en 2010 dans le but d’insérer la mention des changements climatiques mais celle-ci contient des phrases dénuées de sens. De même, la loi pour l’adaptation et la mitigation face au changement climatique dans l’état du Chiapas (Ley para la Adaptación y Mitigación ante el Cambio Climático en el Estado de Chiapas), adoptée le 7 décembre 2010 (Gobierno Del Estado De Chiapas, 2010) durant l’organisation de la COP, 16, possède un certain nombre de lacunes et également des passages dénués de sens. Par exemple, l’article 2-V mentionne comme un des objectifs de la loi : « Réduire la vulnérabilité au changement climatique ».

50Dans les deux cas, l’adoption d’instruments juridiques comme élément clef de la politique climatique des états fédérés s’est faite dans la précipitation. Leur importance est liée au fait que le Tabasco fut le premier état qui réalisa une modification de sa Constitution politique visant l’insertion du thème climatique et le Chiapas, le second état qui adopta une loi en la matière après le Veracruz avant même l’approbation de la législation fédérale.

51En matière de formalisation d’une politique climatique, le Chiapas élabora, en 2010, le Programme d’Action face au Changement Climatique de l’état du Chiapas (PACCCH) qui fut présenté en avril 2011, afin de le soumettre à une consultation publique pour son approbation via la réalisation d’ateliers et à travers l’internet. De son côté, le Tabasco est en train d’élaborer son programme depuis l’année 2010 dans lequel la perspective de genre sera considérée de manière transversale. Il est intéressant de noter que dans les deux cas, le pouvoir législatif chargé de proposer et d’adopter les textes de loi et constitutionnels et le pouvoir exécutif, chargé de mettre en œuvre la politique climatique, n’ont pas réalisé d’actions en commun ou de réunions afin d’harmoniser les propositions législatives avec la création d’instances spécifiques pour la politique climatique. Dans les deux cas, les mécanismes de coordination entre les instances gouvernementales comme la création du Comité Interinstitutionnel de Changement Climatique au Tabasco (Cicc), en 2008, et la formation de la Commission de Coordination Interministérielle au Chiapas n’ont pas encore donné leurs fruits. Le premier a arrêté de fonctionner très rapidement bien qu’étant ouvert à tous les secteurs. La seconde, qui dérive de la publication de la loi au Chiapas, n’est pas encore inaugurée. Cependant, elle sera uniquement formée par des instances du gouvernement du Chiapas.

52Un autre élément commun aux deux expériences réside dans la construction des programmes étatiques sans participation représentative de la société locale mais grâce à des experts scientifiques spécialisés dans le thème qui appartiennent à des instances académiques locales ou à des ONG qui possèdent des programmes de recherche. C’est dans ce sens là que la politique étatique climatique qui, non seulement cumule une origine dans les programmes d’action du gouvernement fédéral et une construction à travers des politiques publiques élaborées comme des systèmes d’experts et dénuées de réelle participation du public, peut difficilement déboucher sur des actions concrètes d’équité nationale et sociale. La consultation publique, imposée par le gouvernement fédéral comme un des éléments incontournables de la politique climatique des états, intervient a posteriori pour approuver ou apporter des modifications à un texte terminé mais pas pour construire en commun des propositions de politique climatique. Ainsi, le contenu d’équité nationale en matière de politique climatique est difficile à observer en raison de l’absence d’équité réelle dans les processus et de l’imposition d’éléments déterminés par les instances fédérales et non pas décidés à l’échelle locale. L’équité procédurale est ainsi compliquée à mettre en œuvre en raison de la politisation du thème climatique mais aussi comme conséquence d’un manque de clarté en matière d’équité comme une dimension centrale des politiques climatiques des états fédérés, tout comme la loi du Chiapas le démontre via l’absence de référence à ce thème.

2.3. Participation et réaction des acteurs locaux : une mobilisation en faveur de l’équité sociale ?

53Dans l’agenda international, la prise en compte tardive de certains thèmes et acteurs dans les négociations de la politique climatique fut notable. Notamment, le thème de la participation et de l’inclusion des groupes indiens et indigènes apparut en 2006 et celui du genre en 2007, respectivement lors de la douzième et de la treizième édition de la COP. Étant donnée la difficulté d’insérer certains groupes dans la discussion sur le changement climatique et de visualiser l’importance de leur participation à l’échelle internationale où l’équité substantielle est une dimension proclamée comme fondamentale, il n’est guère surprenant que l’équité nationale et sociale soient difficiles à concrétiser au Mexique d’autant plus que les textes font principalement référence à sa dimension internationale mais guère à l’échelle nationale et sociale.

54Nous mentionnions plus haut l’absence notable de participation réelle de la société dans l’élaboration des programmes étatiques et, à ce sujet, la loi du Chiapas fait référence à l’importance de la participation mais la pose comme une bonne intention sans définir des mécanismes concrets tout en établissant clairement que sa promotion dépend des instances du gouvernement du Chiapas. Ainsi, l’article 19-IV la mentionne comme une attribution du pouvoir exécutif du Chiapas : « promouvoir la participation sociale relative à l’accomplissement des objectifs de la présente loi ». La même attribution est définie pour les municipios dans le cadre de leur juridiction territoriale dans l’article 20-III de la loi.

55De même, la loi du Chiapas ne fait pas référence au terme d’équité et n’inclut ni les Indiens qui représentent 35 % de sa population, ni les femmes. Le Programme d’Action face au Changement Climatique de l’état du Chiapas (PACCCH) mentionne l’importance de la participation féminine et des populations indiennes sans se fonder sur une dimension d’équité substantielle relative à la responsabilité, l’égalité des droits, la capacité d’action, les besoins fondamentaux et la comparabilité (Gobierno Del Estado De Chiapas, 2011).

56Face à cette situation d’absence d’équité substantielle et procédurale, la mobilisation sociale est une des voies choisies pour manifester des positions spécifiques et, à contre-courant, des visions hégémoniques en matière de politique climatique. Cette mobilisation sociale possède diverses modalités en réponse à l’absence d’équité sociale de la politique climatique.

57Certaines études ont analysé l’importance des évènements parallèles lors de l’organisation des COP au fil des années depuis la COP 6. Depuis cette date, au moins 40 % des participants proviennent des organisations non gouvernementales (ONGs) (Hjerpe et Linner, 2010). Au Mexique, la mobilisation sociale atteint une ampleur importante lors de la réalisation de la COP 16 en décembre 2010 et celle-ci fut l’occasion de transiter entre deux scénarios pour de nombreux participants : l’enceinte de la réunion officielle et les évènements parallèles. Il est important de mentionner que les évènements parallèles sont fort divers : on y trouve des manifestations qui parfois frôlent l’affrontement avec les groupes chargés de la sécurité mais aussi des forums de dénonciations ou tout simplement des évènements académiques. Ils sont organisés par tous les acteurs mais ils sont particulièrement privilégiés par les membres des ONGs surtout lorsque celles-ci présentent des positions contestataires. La finalité des évènements parallèles est diverse et peut être divisée en trois groupes : l’apport pour les participants, pour les organisateurs et dans les négociations (Hjerpe et Linner, 2010). La participation dans les évènements parallèles permet l’accès à l’information et la possibilité d’établir des contacts. En ce qui concerne l’influence sur les négociations, l’existence de ces espaces alternatifs facilite la diffusion d’idées nouvelles conçues à l’extérieur du cercle fermé des négociations. La participation d’Evo Morales dans un des évènements parallèles lors de la COP 16 réalisée à Cancún en décembre 2010 par l’organisation Via Campesina permit d’établir un pont entre les revendications des alter-mondialistes et le cercle de la négociation officielle. Bien que les idées transmises ne fussent pas reprises dans les documents de Cancún, elles purent circuler.

58Une autre forme de mobilisation est la réalisation d’actions symboliques dans les villes où se trouve réunie la COP qui sont destinées à attirer l’attention sur certaines pratiques contradictoires des États et à réaliser un type de condamnation morale (Delgado, 2004).

59C’est dans ce sens que l’on peut considérer à la fois la mobilisation comme une réponse à l’absence d’équité sociale dans la politique climatique ou bien comme un moyen de transiter vers cette équité intégrale qui inclut la dimension internationale, la nationale et la sociale.

Conclusion

60L’examen du cheminement des politiques publiques climatiques conçues à l’échelle internationale, leur passage par la sphère fédérale mexicaine et leur adéquation aux réalités locales du sud du Mexique permettent de mettre en évidence une difficulté pour concilier l’équité substantielle proclamée dans l’arène internationale et défendue par le Mexique avec sa dimension procédurale et sa concrétisation dans le domaine national et social. Dans la sphère politique internationale, la prédominance de l’agenda des pays industrialisés en matière de politiques de mitigation aux dépens des stratégies d’adaptation, fondamentales pour de nombreux pays en voie de développement, rend difficile l’adéquation entre le principe d’équité substantielle proclamée par les textes, les rapports et les programmes et la réalisation de sa dimension procédurale. A l’échelle fédérale mexicaine, et en totale contradiction avec la position assumée dans l’arène internationale, l’adoption d’une même vision face à des situations extrêmement hétérogènes imposée aux états fédérés par le financement de stratégies locales en matière de changement climatique est contraire à l’idée d’équité nationale guère mentionnée dans les documents officiels et complètement oubliée dans la pratique. De même, à l’échelle du Chiapas et du Tabasco, l’absence de dimension sociale de l’équité conduit les acteurs locaux à adopter la mobilisation sociale pour transmettre leurs positions souvent divergentes sur la politique climatique dans un contexte d’oubli de la diversité sociale et de forte politisation de la discussion sur les changements climatiques.

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Notes

1 Il s’agit plus d’une délimitation politique qu’hydrologique car elle suit les limites des municipios (communes).

2 Le Mexique possède 31 états fédérés et un District Fédéral où se trouve la capitale, Mexico.

3 En espagnol, la dénomination de ce plan qui considère seulement les limites politiques de l’état du Tabasco et ne prend pas en compte la dimension des bassins versants est « plan hydrique », dans la mesure où il prétend aborder le thème des ressources hydriques dans une dimension intégrale.

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : Le Chiapas et le Tabasco parmi les états fédérés du Mexique
Crédits Source : élaboré par Emmanuel Valencia et Edith Kauffer (2012).
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/1708/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 164k
Titre Carte 2 : Isohyètes mai-octobre au Chiapas et au Tabasco
Crédits Source : élaboré par Emmanuel Valencia et Edith Kauffer (2012).
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/1708/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 264k
Titre Carte 3 : Isohyètes novembre-avril au Chiapas et au Tabasco
Crédits Source : élaboré par Emmanuel Valencia et Edith Kauffer (2012).
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/1708/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 280k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Edith Kauffer, « Des négociations internationales aux stratégies locales », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 14-15 | 2012, mis en ligne le 01 juillet 2014, consulté le 18 août 2017. URL : http://tem.revues.org/1708 ; DOI : 10.4000/tem.1708

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Auteur

Edith Kauffer

Professeure-chercheuse
Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS)
Sureste
Carretera San Cristóbal
Chamula km 3.5
Barrio La Quinta San Martín
San Cristóbal de Las Casas
Chiapas
CP 29289 Mexique
kauffer69@hotmail.com
ekauffer@ciesas.edu.mx

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Droits d’auteur

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Territoire en mouvement est mis à disposition selon les termes de la licence Creative Commons Attribution 4.0 International.

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