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Proximité et démarches participatives à l’Isle-aux-Grues et l’Isle-aux-Coudres (Québec)

Participatory approaches and proximity at Isle-aux-Grues and Isle-aux-Coudres (Quebec)
Julie Guillemot
p. 6-18

Résumés

Cet article traite du développement de deux territoires insulaires du fleuve Saint -Laurent (Québec) : l’Isle-aux-Grues et l’Isle-aux-Coudres. Nous y étudions la mise en œuvre de démarches participatives. Nous utilisons l’analyse des relations de proximité entre acteurs pour décrire le contexte social et spatial dans lequel ces démarches participatives s’insèrent. Cette analyse met en relief les spécificités insulaires. Ces spécificités sont à la fois un atout (notamment par les logiques de proximités qui s’y manifestent) et une contrainte (degré élevé d’interconnaissance pesant sur les démarches, conflits d’usage, ouverture parfois difficile aux nouveaux arrivants) au développement de ces milieux. Les démarches participatives étudiées ont favorisé l’ouverture de nouveaux espaces de dialogue entre les acteurs. Pour cela, elles se sont appuyées sur les formes de proximités préexistantes (identité territoriale, liens professionnels) et en ont généré de nouvelles (mise en réseau, objectif commun). Cependant certaines relations de proximité, comme des clivages sociaux et sectoriels ou l’isolement, peuvent être contraignantes et limiter la portée de ces démarches.

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Texte intégral

Introduction

1Dans cet article, nous étudions le développement de deux territoires insulaires à partir de l’analyse des relations de proximité. Notre recherche porte sur deux îles habitées de l’estuaire du fleuve Saint-Laurent (Québec) : l’Isle-aux-Grues et l’Isle-aux-Coudres (carte 1), dans lesquelles deux formes de démarches participatives ont été expérimentées au début des années 2000 (pacte rural et gestion intégrée). Nous définissons une démarche participative comme un projet d’origine locale ou non ayant permis d’élargir le cercle des acteurs traditionnellement impliqués dans les décisions de gestion territoriale (Plante et al., 2009). La participation est au cœur des relations qui lient l’État québécois et la société civile depuis les années 1970. À partir des années 1990, les processus de médiation, de concertation ou de consultation se multiplient dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’urbanisme ou de l’environnement (Forest et al., 2004 ; Hamel, 1999 ; Hamel et Jouve, 2006 ; Simard et Lepage, 2004). Ces démarches visent l’amélioration de la prise en charge de certains enjeux comme la gestion des ressources territoriales ou de l’offre de services, à travers le dialogue entre les acteurs. Cependant, elles n’atteignent pas toujours les ambitieux objectifs qui leurs sont associés. Le manque de moyens et de temps ainsi que la volonté d’appliquer un modèle uniforme à des situations particulières peuvent expliquer quelques résultats décevants (D'Aquino, 2002 ; Bertrand et al., 2001 ; Shortall, 2004). Le travail sur les relations de proximité met en relief certains processus du développement territorial dans les deux îles et aide à évaluer le rôle des deux démarches participatives.

2Après une partie théorique centrée sur la notion de proximité et une partie méthodologique incluant la présentation du terrain d’étude, nous décryptons les relations de proximité observées dans les deux îles. Nous analysons ensuite la place des démarches participatives dans ces dynamiques d’acteurs.

Carte 1 : Situation des deux îles dans l’estuaire du Saint-Laurent (Québec)

Carte 1 : Situation des deux îles dans l’estuaire du Saint-Laurent (Québec)

1 : MRC : Municipalité régionale de comté. Ce sont des regroupements de municipalités qui sont principalement responsables de l’élaboration du schéma d’aménagement régional et de certains services supra-locaux.
2 : Population : Recensement Statistique Canada 2006.

Source : auteur.

1. Développement territorial et proximité

3Le développement territorial résulte d’une relation dynamique entre des acteurs locaux et extra-locaux, publics et privés, permettant la gestion et la planification collective des ressources du territoire (Leloup et al., 2005 ; Loudiyi et al., 2005). Les processus de développement territorial sont faits de phases de négociation et de collaboration, mais également de moments plus animés où les acteurs s’opposent pour définir les objectifs, les actions et les règles de coopération (Chia et al., 2008). Ce sont ces processus qui nous intéressent ici, et, plus précisément, la manière dont les démarches participatives peuvent les influencer. Nous avons choisi de les analyser à partir de l’étude des liens de proximité. Dans le cadre de l’économie de la proximité, les différentes formes de proximité sont combinées pour servir de descripteur de la qualité de la coordination (Colletis-Wahl, 2008). À travers l’analyse des relations de proximité, nous voulons mieux comprendre les effets potentiels et avérés des démarches participatives sur cette coordination d’acteurs.

4La notion de proximité fait référence à la distance autant physique que sociale entre les acteurs (Torre et Zuindeau, 2007). La proximité géographique rend compte de l’éloignement des acteurs, elle est relative à leurs positionnements respectifs et aux ressources à mobiliser pour s’affranchir de cette distance. La proximité géographique est souvent traitée comme le support positif d’interactions entre les acteurs (Rallet, 2003). Le fait d’être physiquement proche favorise les contacts, les échanges de connaissances ainsi que le partage de repères et de pratiques (Talbot, 2006). Mais la proximité géographique peut aussi avoir des impacts négatifs. C’est le cas lorsqu’un usage du territoire a un effet déplaisant sur un autre usage qui lui est géographiquement proche : pollution, nuisance sonore ou visuelle, conflit d’accès (Caron et Torre, 2005). La proximité géographique de configuration est une déclinaison de la proximité géographique qui concerne les rapprochements potentiels entre des acteurs a priori éloignés, mais ayant à déployer des stratégies analogues pour s’adapter à des environnements spécifiques (montagnes, îles, villes thermales) (Moquay et al., 2005). Cette forme de proximité peut être activée pour faciliter la coordination d’acteurs autour de projets finalisés, c’est le cas avec les regroupements d’insulaires. Si la proximité géographique peut favoriser la coordination des acteurs, il ne faut pas surestimer l’importance de l’élément géographique (Caron et Torre, 2005). La proximité géographique peut être un élément moteur du développement local, mais elle est alors associée à d’autres formes de proximité dites institutionnelles (Moquay et al., 2005)

5La proximité institutionnelle englobe l’ensemble des relations sociales permettant aux acteurs de se coordonner en vue d’une action collective. Elle exprime l’adhésion d’agents à un espace commun de représentations, de règles d’action et de modèles de pensée (Moquay et al., 2005). Elle fait également référence aux rapports effectifs entre acteurs (associations, organismes, réseaux, relations marchandes). La notion de proximité organisationnelle, qui concerne ces relations entre acteurs prenant une forme concrète et observable par tous, peut être considérée comme une forme particulière de proximité institutionnelle (Talbot, 2008). La proximité institutionnelle se révèle à travers deux phénomènes étroitement articulés : la coordination cognitive qui consiste à produire du sens (s’entendre sur un socle de valeurs communes) et la coordination politique qui consiste à produire des choix (accepter une répartition des rôles et du pouvoir entre les acteurs) (Talbot, 2008). Ce cadre d’analyse intégrant explicitement l’asymétrie des positions sociales des acteurs permet de mieux comprendre certains phénomènes. Par exemple, lorsque la coordination des acteurs se base sur un rapport de force qui avantage l’une des parties, il peut y avoir coordination sans que les acteurs partagent une vision commune du problème. Par contre, s’entendre sur un socle suffisant de valeurs deviendra essentiel si les rapports de force s’équilibrent. L’obtention du compromis sur lequel se basera la coordination des acteurs dépend de la capacité de ces derniers à s’entendre sur un socle de valeurs communes et des rapports de force entre ces acteurs. C’est en jouant au niveau du dialogue et de la répartition du pouvoir entre acteurs que les démarches participatives peuvent avoir un effet sur les processus du développement territorial.

6Les effets des relations de proximités sur la capacité de ces acteurs à se coordonner peuvent être appréhendés en termes d’externalités, positives et négatives (Angeon, 2008 ; Torre et Zuindeau, 2007). Ainsi les différentes dimensions de la proximité peuvent être favorables à la coordination en induisant des effets comme l’amélioration du transfert d’informations ou de la confiance, mais aussi générer des contraintes. La proximité géographique favorise les rapprochements entre acteurs, mais également les conflits. Concernant la proximité institutionnelle, ce sont bien les institutions auxquelles fait référence cette forme de proximité qui régulent les relations entre acteurs. Mais ces relations, qu’elles soient de nature formelle (organisation du travail, cadre réglementaire) ou informelle (relations d’amitié, de voisinage ou familiale), peuvent compliquer l’émergence d’arrangements collectifs et avoir un impact négatif sur le développement territorial. Il est reconnu qu’une forte densité de relation sociale favorise le partage d’informations, encourage l’entraide, permet le respect des règles de société grâce au contrôle social et réduit l’incertitude tant sur le plan affectif que matériel (Callois, 2006 ; Granovetter, 2006). Mais, des relations sociales denses peuvent aussi produire des phénomènes de fermeture (Boschma, 2005). Par exemple, si le partage des tâches et de l’information à la base du fonctionnement des organisations nécessite de la proximité, cette proximité peut aussi générer des clivages entre les acteurs ou un manque de flexibilité contraignant le renouvellement des pratiques (Boschma, 2005). Dans un contexte de réseau trop refermé sur lui-même, l’accès à de nouvelles informations permettant de mieux maîtriser l’environnement socio-économique est plus difficile (Granovetter, 2006). Un fort encastrement social peut aussi engendrer de l’exclusion (Angeon et al., 2006 ; Torre et Zuindeau, 2007).

7À partir de l’analyse des logiques de proximité, nous voulons mieux comprendre comment les démarches participatives peuvent générer de nouvelles formes relationnelles, en s’appuyant sur certaines de ces logiques, tout en étant influencées par d’autres. Après la section méthodologique, nous décrivons la manière dont ces logiques s’expriment dans les deux îles et à travers les démarches étudiées.

2. Méthodologie

2.1. Présentation de l’aire d’étude et des deux démarches participatives

  • 1 Dans cet article, pour simplifier, nous utilisons la dénomination l’Isle-aux-Grues pour désigner l’ (...)
  • 2 Gentilé des habitants de l’Isle-aux-Grues.

8Les deux îles se situent dans l’estuaire du Saint-Laurent (carte 1). Elles sont reliées au continent grâce à un service de traversier gratuit pour tous. À l’Isle-aux-Coudres le traversier opère toute l’année avec des horaires réguliers, alors qu’à l’Isle-aux-Grues, les horaires varient en fonction des marées et le service est interrompu en hiver, en raison des glaces. L’Isle-aux-Grues est alors reliée au continent par avion et ce service est payant. L’Isle-aux-Grues est l’unique île habitée toute l’année parmi la vingtaine d’îles ou îlots formant le territoire de la municipalité de Saint-Antoine-de-l’Isle-aux-Grues1 L’agro-alimentaire est le moteur économique du milieu. Comme les conditions de transport ne permettent pas d’exporter le lait hors de l’île, les six fermes laitières de l’île alimentent la coopérative de transformation locale. En 2008, la fromagerie emploie quinze insulaires. Le tourisme fournit un complément de revenus aux Gruois2. À l’Isle-aux-Coudres la situation est inverse : l’île vit du tourisme tandis que l’agriculture y est peu importante. Dans les deux îles, la situation démographique est préoccupante : la population permanente est décroissante et vieillissante, tandis que la population de villégiateurs augmente. Le développement insulaire est lié au maintien, été comme hiver, d’une population active dans les deux îles. L’accès à des emplois, au logement et au continent ainsi que la cohabitation harmonieuse des différents usages du territoire sont des enjeux majeurs pour assurer l’avenir de ces milieux.

9Les deux démarches participatives étudiées visent l’amélioration de la prise en charge d’enjeux économiques, sociaux et environnementaux en renforçant le dialogue entre les acteurs. Ces démarches sont liées à des politiques gouvernementales. Le pacte rural découle de l’application de la Politique nationale de la ruralité du gouvernement du Québec. Le projet de gestion intégrée poursuit des objectifs similaires à ceux proposés par le ministère Pêches et Océans Canada (MPO) dans le cadre la Loi sur les Océans du Canada (Plante et al., 2006). Leurs principales caractéristiques sont synthétisées dans le tableau 1.

Tableau 1 : Caractéristiques des démarches participatives

Isle-aux-Coudres

Isle-aux-Grues

Pacte rural

2002 : dialogue au niveau régional (MRC de Charlevoix)
Financement de projets 

2002 : dialogue au niveau local (île) encadré par le CLD1
Financement de projets avec l’aval de la région (MRC1de Montmagny, CLD) : aménagements touristiques et étude sur le transport.

Gestion intégrée des îles habitées de l’estuaire du Saint-Laurent (Isle-aux-Coudres, Île Verte et Isle-aux-Grues)

Phase 1 (2002-2005) : dialogue entre des acteurs régionaux et locaux encadré par MPO-ZIP-UQAR/CRDT

Phase 2 (2006-2007) : création officiel du comité côtier + rédaction d’un plan de gestion intégrée de l’île (81 actions proposées)

Phase 1 (2002-2005) : dialogue entre des acteurs régionaux et locaux encadré par MPO-ZIP-UQAR/CRDT

Phase 2 : Arrêt de la démarche

1 Centre Local de Développement

Source : terrain 2006-2007

  • 3 Proche de la méthode du groupe nominal et de celle utilisée à l’Isle-aux-Coudres dans le cadre du p (...)

10La mise en œuvre des pactes ruraux est sous la responsabilité des MRC qui l’adaptent à leurs besoins. Dans le Charlevoix, une consultation régionale a été faite en 2001. À partir de cette consultation, les élus régionaux ont choisi trois enjeux (maison des jeunes, piste cyclable et transport collectif) communs aux six municipalités de la MRC. Dans chaque municipalité des projets liés à ces trois enjeux ont été financés. À l’Isle-aux-Coudres, ces projets ont permis d’atténuer l’isolement des insulaires : les échanges île-continent ont été augmentés grâce au transport collectif régional et à la maison des jeunes de l’île. La MRC de Montmagny est beaucoup moins homogène que celle de Charlevoix. Dans cette MRC, chaque municipalité a choisi individuellement l’orientation à donner au pacte rural. Les 14 municipalités de la MRC ont été consultées en utilisant une méthode permettant l’expression de tous sur le développement et l’avenir du territoire (exercice de la Fantaisie guidée3). Puis les acteurs locaux, en collaboration avec l’agent de développement, ont défini des objectifs et mis en œuvre des actions. À l’Isle-aux-Grues, suite à cette étape, l’agent de développement a surtout travaillé projet par projet avec les acteurs ad hoc. Faute de temps et de moyens, l’approche est ainsi devenue davantage sectorielle.

11Le projet de gestion intégrée a été initié simultanément sur trois îles. Il est le fruit d’une collaboration entre les acteurs du développement insulaire, des chercheurs universitaires (UQAR/CRDT3), le MPO3 et un organisme coordinateur, le comité ZIP3 Sud-de-l’Estuaire. À l’île Verte et à l’Isle-aux-Grues, la démarche s’est arrêtée en 2005, après quelques consultations publiques et la rédaction d’un document de synthèse sur le milieu et ses enjeux. L’expérience de l’Isle-aux-Grues nous enseigne que les clivages existants entre les acteurs ont un impact sur le déroulement de ce type de démarche. L’exacerbation des rivalités entre insulaires au moment des élections municipales étant en partie responsable de l’arrêt du projet. À l’Isle-aux-Coudres le projet s’est poursuivi et a débouché sur la création d’un nouvel organisme, le comité côtier, et la publication d’un plan de gestion intégrée réalisé en concertation avec le milieu (Guillemot et al., 2008 ; Plante et al., 2006). En 2007, le comité côtier regroupe neuf acteurs publics et privés de l’île. Ce n’est pas un organisme décisionnel, mais il peut faire des recommandations, mettre en œuvre des actions du plan de gestion intégrée ou en superviser d’autres.

2.2. Collecte et traitement des données 

12Notre étude se greffe à un programme de recherche plus vaste entrepris en 2003 visant à mieux connaître les mécanismes de gouvernance des îles habitées de l’estuaire et du golfe Saint-Laurent. Nous travaillons à partir de données qualitatives qui proviennent de trois sources : entrevues semi-dirigées, données secondaires (compte rendu, fiche technique de projet, charte associative, planification territoriale, site Internet) et observation participante. Les entrevues semi-dirigées durent de 30 à 120 minutes. Elles portent sur les perceptions des acteurs quant aux démarches participatives étudiées et sur les usages du territoire et les moyens permettant la prise en charge des enjeux du développement. Les répondants aux entrevues semi-dirigées relèvent du secteur public (gestionnaires ou acteurs municipaux), du secteur privé ou de la société civile. Ils ne sont pas tous impliqués dans les démarches participatives. Les entrevues semi-dirigées ont été transcrites sous forme de verbatim et ce matériel a été codé par unité de sens, selon la technique du codage ouvert (Strauss et Corbin, 2004).

13Mis à part un premier séjour à l’Isle-aux-Coudres en octobre 2005, la collecte de données s’est déroulée d’octobre 2006 à mai 2007. Pour l’Isle-aux-Coudres et sa région immédiate, sept séjours de deux à quatre jours chacun ont été faits, permettant de réaliser 23 entrevues semi-dirigées et d’assister à quatre réunions et à deux assemblées publiques relatives au projet de gestion intégrée et à une réunion du conseil municipal. Nous avons fait trois séjours de trois à quatre jours dans l’Isle-aux-Grues et sa région, ce qui nous a permis de compléter 24 entrevues semi-dirigées et d’assister à une réunion du conseil municipal.

3. Contraintes et potentiels liés aux relations de proximité à l’Isle-aux-Grues et l’Isle-aux-Coudres

14Nous analysons la coordination des acteurs dans le cadre du développement territorial à partir de l’étude des relations de proximité. Nous traitons en premier de la proximité géographique pour ensuite aborder le rôle de la proximité institutionnelle, tout en sachant que toutes les dimensions de la proximité sont étroitement liées.

15Au plan géographique, les deux îles se caractérisent par un isolement face au continent et une promiscuité physique importante sur l’île. Les répondants reconnaissent que l’isolement limite les contacts directs entre les acteurs régionaux et les acteurs insulaires ainsi que l’accès à de nombreux services (commerciaux, médicaux, loisirs). Cependant, avec une population dix fois plus petite et un isolement presque total en hiver, la situation est exacerbée à l’Isle-aux-Grues : « à l'île c’est le fun vivre, c’est bien correct mais on est prisonnier, on est pas loin, on est à 3 minutes 1/ 2 de vol[…]mais il y a un coût rattaché à cela » ou encore « on est isolé, la tempête, la brume…pour des personnes qui vieillissent c'est pas sécurisant » (extraits d’entrevue). L’usage d’internet atténue un peu l’isolement et les Gruois de tout âge utilisent couramment cet outil de communication tant dans la sphère privée que professionnelle. Malgré l’isolement physique, les secteurs moteurs de chaque île, agro-alimentaire à l’Isle-aux-Grues et touristique à l’Isle-aux-Coudres, sont bien intégrés aux niveaux régional et national grâce à une structure organisationnelle forte. Notons que l’Isle-aux-Grues est située dans une région où le secteur agricole est historiquement plus important que le secteur touristique. Inversement, la région de Charlevoix, où est localisée l’Isle-aux-Coudres, est reconnue pour sa tradition touristique. Les spécialisations insulaires semblent être liées aux spécialisations régionales. Le fait que le système régional soit déjà structuré et capable d’apporter un soutien aux acteurs insulaires a pu jouer en faveur de l’émergence d’une spécialisation sur chaque île.

  • 4 Il existe un CCR (comité consultatif régional) pour chaque traversier financé par le gouvernement p (...)

16Pour les insulaires, l’isolement est directement lié au service de traversier qui représente leur principal lien physique avec le continent. Ils sont ainsi très préoccupés par la qualité de ce service. À l’Isle-aux-Grues, ce thème a tendance à opposer les insulaires aux acteurs régionaux ainsi que les insulaires entre eux à propos du type de clientèle à privilégier (touriste, villégiateur, résident permanent ou agriculteur) ou de l’intérêt d’amplifier le flux entre l’île et le continent. En effet, la capacité de ce traversier est nettement insuffisante, surtout en saison estivale. Le pacte rural a permis de financer une étude mettant en valeur les retombées économiques de l’île pour toute la région (Zins et al., 2004). Cette étude vise à rapprocher les visions des acteurs régionaux de celles des acteurs insulaires afin de faire de l’amélioration des conditions de transport un enjeu régional et non plus uniquement local. À la différence du CCR4 qui aborde uniquement les modalités d’opération du traversier, avec la démarche du pacte rural les acteurs replacent l’enjeu du transport dans le contexte plus large des rapports île-continent.

  • 5 Par exemple, en 2005, le nombre de passagers passe de 6 023 en juin à 11 707 en juillet pour l’Isle (...)
  • 6 CLSC : centre local de santé communautaire.
  • 7 La gang : le groupe, la bande.

17L’isolement physique peut avoir quelques avantages. Cette particularité du milieu en fait un lieu attractif. Le défi touristique des îles n’est pas d’attirer du monde, mais de gérer le flux touristique5 (Brigand, 2002). L’isolement force également les insulaires à expérimenter des stratégies alternatives de développement pour être autonome vis-à-vis du continent. De cette contrainte sont nées des réussites comme la fromagerie de l’Isle-aux-Grues. L’obligation d’être autonome favorise aussi la création d’organismes ad hoc, comme les associations touristiques locales puisque les organismes du continent desservent mal ces espaces isolés. Cela augmente la maîtrise des insulaires sur leur développement. L’isolement a aussi permis de conserver sur les deux îles des services qui n’existeraient pas dans de si petites localités sur le continent (poste, services financiers, pompe à essence, CLSC6, école primaire et secondaire pour l’Isle-aux-Coudres). Cela se fait souvent grâce à des arrangements originaux entre acteurs locaux et régionaux. Cependant, les spécificités géographiques des îles sont aussi une source de tensions entre les gestionnaires du territoire et les insulaires. Le manque d’espace et de ressources humaines et les contraintes de transport rendent impossible l’application, sans ajustement, de plusieurs normes environnementales (fosses septiques), sanitaires (ramassage et entreposage des déchets) ou sécuritaires (pompiers) : « ici à la gang7 que l'on est, on a réussi à dealer pour mettre cela dans des containers [ramassage et entreposage des déchets, mais l'énergie que la petite collectivité a eu à se débattre au niveau du transport, des incendies…cela use le gens et cela nous fait passer bien du temps sur des dossiers alors qu'il y a assez de fonctionnaires qui pourraient se pencher sur le cas de l’Isle-aux-Grues ou St-Clinclin pour adapter les règlements » (extrait d’entrevue).

  • 8 Durant la Mi-carême les insulaires se déguisent avec les costumes confectionnés en secret par les c (...)
  • 9 Les Vergers Pedneault, plantés au début du XXème siècle, sont devenus une attraction importante de (...)
  • 10 L’isolement implique de maintenir un équilibre entre le volume de lait produit localement et la cap (...)

18L’isolement renforce le sentiment identitaire qui s’exprime à travers une culture locale forte. On l’observe à l’Isle-aux-Grues avec le succès de la Mi-carême8. Par contre, l’ancrage dans une tradition et la forte proximité sociale ne facilite pas la remise en cause des pratiques : « Dans les petits milieux comme les insulaires sur une île lorsqu'on arrive avec des nouveautés les gens sont réticents […] Les gens ont beaucoup tendance, en tout cas dans notre cas ici à l'île, d'avoir leurs habitudes, ça fait 25 ans qu'on fait la même chose pis ça va bien » (extrait d’entrevue). Cependant, plusieurs projets florissants s’appuient sur des traditions insulaires tout en s’ouvrant aux pratiques venant de l’extérieur : c’est le cas des Vergers de l’Isle-aux-Coudres9 ou de la fromagerie à l’Isle-aux-Grues. Le système agricole gruois s’appuie autant sur un tissu social local dense qui assure la cohésion entre les acteurs permettant le fonctionnement de la fromagerie10 que sur son ouverture aux expertises externes et son intégration poussée aux réseaux professionnels régional et national.

  • 11 Nous utilisons le terme conflit pour traiter de tout sujet créant des polémiques, que le conflit so (...)

19Parallèlement à l’isolement vécu par les insulaires, il existe une forte promiscuité physique sur chacune des îles. Pour préserver l’harmonie entre les usagers sur un territoire particulièrement restreint, il faut constamment tenir compte des interactions entre les usages du territoire : « Peu importe ce qu'on va faire faut toujours le voir dans son ensemble, c'est sans filet. C'est pas comme si on fait une route dans un endroit vaste » (extrait d’entrevue). Nous avons recensé plusieurs conflits11 relatifs à la proximité sur les deux îles notamment à propos de l’eau (pollution ou insuffisance de la ressource). Des tensions apparaissent aussi au niveau de la coexistence de l’usage résidentiel (incluant la villégiature) avec l’usage touristique ou agricole du milieu. À l’Île-aux-Grues, l’occupation presque totale du territoire par l’agriculture ne permet pas le développement résidentiel alors qu’il existe une pénurie de logement sur cette île. Dans les deux îles, en saison estivale, l’afflux journalier de touristes crée aussi des embouteillages au niveau du traversier, l’encombrement des routes et des empiétements sur les propriétés privées. À ce sujet, à l’Isle-aux-Grues, avec l’aide du pacte rural, les Gruois ont réalisé des projets pour canaliser le flux touristique tout en améliorant la qualité de vie des résidents (aire de jeux, tour d’observation, sentier).

  • 12 Il s’agit d’une vente à la criée de produits récoltés à l’île et dans toute la région réunissant le (...)

20De plus, à la promiscuité physique vécue sur chacune des îles, s’ajoute une organisation sociale où les liens familiaux, amicaux et professionnels sont denses et s’entrecroisent. Cela favorise les contacts, la transmission des informations et facilite l’organisation de réunions ou autres événements collectifs. L’interconnaissance et la nécessité d’utiliser des « ressources » locales poussent à valoriser au mieux les compétences de chacun, que ce soit dans le cadre des loisirs ou au niveau professionnel. La proximité sociale encourage aussi la mobilisation de tous autour d’enjeux prioritaires pour la communauté. Ainsi, chaque année à l’Isle-aux-Grues, lors de « la Vente des âmes »12 plusieurs milliers de dollars sont récoltés pour l’entretien de l’église et la célébration du culte. Le bénévolat est une des forces de ces milieux. Selon un répondant, « pour vivre sur une île faut y croire faut aimer ton milieu et faut s'impliquer ».

  • 13 Ce phénomène ne semble pas concerner uniquement les îles étudiées, à propos des îles bretonnes la s (...)

21L’encastrement social important dans les îles est aussi à l’origine d’un contrôle social fort. Chacun vit sa vie sous le regard des autres : « regarde, ma voisine est loin, puis elle peut tout te dire ce qui se passe chez vous […] : tu es allée à Québec la fin de semaine ? …tu t’es couchée tard seigneur… » (Extrait d’entrevue). Cela favorise le respect des règles tacites ou formelles, mais a aussi comme conséquence de rendre difficile la prise de parole ou le dialogue sur les sujets porteurs de polémiques. Le fait de se côtoyer régulièrement incite les acteurs à maintenir des relations cordiales avec tous : « On se voit partout au dépanneur, à la caisse, au bureau de poste, tu as toujours ton monde dans la face. À l'île on peut pas se parler, on peut pas se regarder, parce qu'on se voit partout. » 13 ou encore » Il y en a qui ont peur de venir aux assemblées et de dire les choses parce que le voisin d’à côté-là il est strictement relié à telle situation » (extraits d’entrevues). Dans les deux îles, les résultats des entrevues mettent en relief ce phénomène d’auto-censure. Pourtant, sur plusieurs sujets, les insulaires ne forment pas un bloc homogène. À cette volonté de ne pas entrer en conflit avec un proche, s’ajoute le fait que les relations entre insulaires ne sont pas exemptes d’asymétrie de pouvoir. Comme dans tous les milieux, la parole peut être monopolisée par quelques acteurs influents.

  • 14 À l’Isle-aux-Grues, au moins la moitié des résidences de l’île appartiennent à des personnes vivant (...)

22La forte densité des relations sociales entre insulaires peut aussi rendre difficile l’intégration des nouveaux arrivants n’ayant pas déjà des liens amicaux ou familiaux avec les habitants des îles. Ajouté aux contraintes de l’isolement (accès aux emplois, services, logement), cela ne facilite pas le renouvellement de la population résidant toute l’année sur l’île, même si la qualité de vie dans les îles est un facteur d’attraction : « ils viennent mais ils repartent. Cela fait trois jeunes familles avec des enfants qui sont reparties. Sûr que si c’est rien que le mari qui gagne même s’il a un bon salaire, la femme elle veut travailler et il y a pas ce qu'il faut […] on aurait aussi besoin d'activités pour les jeunes » (extrait d’entrevue). Cette situation est vécue différemment par les villégiateurs. D’autant plus qu’ils ne vivent généralement pas sur les îles en hiver, lorsque l’isolement est plus important. Cependant, tout en étant peu intégrés aux réseaux sociaux insulaires, ils jouent un rôle au niveau de la dynamique sociale et économique de l’île. Sur les deux îles, la vente au cours des années 1990 et 2000 de plusieurs maisons à des villégiateurs14 couplée à la flambée du prix des terrains et des résidences sur le littoral conduit à une situation où l’accès au logement pour les résidents permanents est de plus en plus difficile (Guillemot et al., 2008). De plus, les villégiateurs n’ont pas forcément les mêmes valeurs et besoins que les résidents permanents : « Mais ce qui arrive les villégiateurs ce sont des gens qui veulent pas que l'île change qui aiment l’île comme elle est là […] le calme[…] mais il y a une chose aussi si on veut le garder ce calme là, faut aller un peu plus loin parce que l'île survivra pas. » ou encore « Ça ne me dérange pas qu'il y ait du monde, mais quand le monde arrive faut, que tu sois au courant comment le milieu marche et vivre un peu comme le monde autour » (extraits d’entrevues).

23Nous avons finalement étudié les liens entre les trois îles concernées par la démarche de gestion intégrée (proximité de configuration). Cette démarche s’est initialement appuyée sur les convergences entre les besoins des trois îles et elle coïncide avec la création officielle de l’Association des îles rurales (AIR) en 2001. Mais l’analyse des entrevues ne fait pas clairement ressortir l’existence de rapprochements institutionnels entre les trois îles du projet de gestion intégrée et l’AIR manque de moyens financiers et humains pour créer une véritable dynamique d’échange entre les îles. Selon nos résultats, les liens entre les différentes îles se font surtout grâce à des contacts de personne à personne. Quand ils en ont l’occasion, les insulaires tirent profit des expériences des autres îles, mais il n’existe pas de partage systématique des expériences vécues sur chacun des territoires

24Dans le tableau 2, nous avons regroupé les diverses dimensions de la proximité observées sur les deux îles. Il existe cependant des variations d’une île à l’autre, notamment au niveau des relations entre l’île et le continent. Celles-ci sont souvent plus tendues dans le cas de l’Isle-aux-Grues, sauf en ce qui concerne le secteur agro-alimentaire qui a réussi à s’intégrer au système régional et national, tout en conservant, grâce à l’insularité, ses spécificités locales. Dans les deux îles, des structures professionnelles ou sociales (proximité institutionnelle) réussissent à amoindrir certaines contraintes géographiques (isolement). Par contre, ces mêmes formes de proximité génèrent parfois des clivages au sein de la population : les affiliations familiales, professionnelles ou amicales sont des éléments qui peuvent influencer, autant que leur appartenance à un même territoire insulaire, le positionnement des acteurs dans le cadre d’un débat. Chaque acteur du territoire peut porter en lui plusieurs modèles de conduite (Gumuchian et al., 2003). L’analyse des liens de proximité nous aide à mieux saisir cette pluralité des comportements.

Tableau 2 : principales caractéristiques des relations de proximité à l’Isle-aux-Coudres et l’Isle-aux-Grues, 2007

Proximité géographique

Proximité institutionnelle

Liens amicaux et familiaux (« gang »)

Relations entre insulaires

Promiscuité physique

Secteur : agricole, touristique

Villégiateur

Identité

insulaire

Intégration sectorielle

Relations île-continent

Isolement

Intégration administrative (MRC)

Villégiateur

Traversier /Avion

CCR, lobbying

Réseaux amicaux

Relations île-île

Proximité de configuration

Association des Iles Rurales

Gestion intégrée des îles habitées

Source : terrain 2006-2007.

4. Proximité institutionnelle et démarches participatives

25Sur chaque île, les insulaires se sont dotés d’organismes permettant le développement économique et social qui sont autant d’espaces d’échanges entre les acteurs. Les organismes sectoriels (touristique et agricole) permettent la coordination des acteurs insulaires et favorisent l’intégration des entreprises locales au système régional et national. D’autres visent plus spécifiquement la régulation des usages du territoire (chasse, motoneige) et plusieurs ont un mandat social (soutien aux personnes âgées, promotion du sport, culte). Cependant, le fait que ces organismes soient surtout de type sectoriel, mis à part les conseils municipaux, et les conditions dans lesquels ils évoluent (difficulté à s’exprimer, rapports de force inégaux) ne facilitent pas l’émergence d’un dialogue territorial. Le conseil municipal est souvent mentionné par les répondants comme étant l’instance qui est responsable de la coexistence des différents usages du territoire et permet les échanges entre usagers. Le conseil est en lien avec presque tous les organismes insulaires et sa composition reflète les usages du territoire (agriculture, tourisme, villégiature). De plus, le conseil municipal est une instance décisionnelle ayant quelques moyens (réglementaires, financiers) pour mettre en œuvre des solutions. Mais imposer des règles d’usage acceptables par tous est d’autant plus délicat que les membres de ces conseils sont eux-mêmes fortement imbriqués dans la trame sociale insulaire. Ainsi, des règlements issus d’un échelon administratif supérieur à celui de la municipalité sont parfois mentionnés comme des éléments clés pour résoudre des conflits. Par exemple, l’application prochaine des normes sur les fosses septiques à l’Isle-aux-Grues permettra, selon plusieurs interlocuteurs, de résoudre les problèmes de pollution des puits dans le village. Le recours aux règlements évite d’avoir à remettre en question les pratiques d’un voisin dans un contexte de forte proximité tant physique que sociale. L’approche par la réglementation peut être efficace, mais, sur les deux îles, des enjeux comme ceux de l’accès au traversier ou de la diversification de l’économie insulaire, ne peuvent pas faire l’économie d’une concertation locale et régionale.

  • 15 Selon les données 2006 et 2007 du MAPAQ (Ministère de l’agriculture, des pêcheries et de l’alimenta (...)

26Il faut également souligner le rôle des relations de pouvoir dans le cadre de la coordination des acteurs. Toujours pour l’Isle-aux-Grues, la place centrale de la production laitière a un impact sur l’acceptation par tous de décisions nettement favorable à ce secteur (accès au traversier, usage des terres15). De même, le rôle crucial du tourisme à l’Isle-aux-Coudres favorise la tolérance vis-à-vis des désagréments liés aux flux touristiques. Cependant toute décision découle non seulement des relations de pouvoir, mais également des convergences cognitives entre les acteurs. C’est notamment à ce niveau là que les démarches participatives peuvent avoir un effet sur les processus décisionnels, en permettant aux acteurs de confronter leurs visions et de cheminer vers une compréhension commune des problèmes et des solutions. Mais, d’une démarche participative à l’autre, les résultats sont contrastés. La manière dont le pacte rural a été mis en œuvre dans MRC de Charlevoix (Isle-aux-Coudres) ne vise pas à ouvrir des espaces de dialogue. À l’Isle-aux-Grues, dans le cadre du pacte rural, des actions ont été posées pour ébaucher un dialogue, autant entre insulaires qu’entre insulaires et acteurs régionaux, à propos de certains enjeux comme celui du transport (réalisation d’une étude sur la place de l’île dans l’économie régionale) ou du développement touristique (discussion sur la capacité d’accueil de l’île). Mais les moyens dont dispose l’agent rural sont insuffisants pour soutenir ce dialogue. Il rencontre les acteurs projet par projet ce qui limite la réflexion collective autour d’une vision territoriale. Pour les Gruois interrogés, le pacte rural est d’ailleurs davantage un outil de financement qu’un processus d’apprentissage collectif et de dialogue. Le projet de gestion intégrée à l’Isle-aux-Coudres a permis la création d’un espace de dialogue intersectoriel (le comité côtier) et, par l’implication d’acteurs régionaux, a consolidé l’ancrage de l’île dans sa région (Guillemot et al., 2008 ; Plante et al. 2009). Cependant, le manque de moyens au-delà de 2007, pour renforcer cette dynamique du dialogue et mettre en œuvre des actions, ne permet pas de juger de la pérennité des changements observés.

Tableau 3 : Conflits, acteurs et régulation

Conflits ou tensions

Principaux acteurs

Principaux outils de régulation

Apports de démarches participatives

Eau
Quantité insuffisante

Insulaires-usage industriel

Construction d’un aqueduc (en cours)

Isle-aux-Coudres

VTT1 sur les plages

Usagers des plages

/

Gestion intégrée :
discussions non hiérarchiques-informations-plan d’actions
comité côtier

Érosion (construction versus normes)

Municipalité-gestionnaires régionaux et nationaux

Planification adaptée aux contraintes locales en concertation locale-régionale-nationale

Eau
Pollution des puits

Agriculteurs et particuliers

Réglementations

/

Accès au traversier

Région-insulaires- gouvernements

CCR

Pacte rural : discussions + étude

Isle-aux-Grues

Accueil des touristes et gestion des flux

Tourisme (local-régional) + insulaires

regroupement touristique local

Pacte rural : discussions + financement d’aménagements

Accès au logement /terres constructibles

Agriculture-insulaires-Villégiature-MRC

Planification régionale avec concertation locale

/

1 : Véhicule Tout Terrain (motorisé)

Source : terrain 2006-2007.

27Dans le tableau 3, à partir de quelques sujets conflictuels, nous présentons les modes de régulations privilégiés ainsi que l’apport des démarches participatives. Autant dans le cadre du pacte rural à l’Isle-aux-Grues, qu’avec le projet de gestion intégrée à l’Isle-aux-Coudres, la principale force de ces démarches est d’ouvrir le dialogue autour de quelques sujets conflictuels, quand le contexte social n’y est pas favorable (accès à l’eau potable, au traversier, usage des VTT). Ces démarches sont aussi une source d’informations et d’expertises pour les insulaires et renforcent les relations île/continent. Cela est possible grâce aux interventions régulières et sur plusieurs mois d’acteurs extérieurs (CLD, ZIP, MPO, UQAR/CDRT). L’implication d’acteurs municipaux a également favorisé la crédibilité et l’efficacité de ces projets participatifs. Mais les démarches n’ont pas réussi à mobiliser des acteurs comme les villégiateurs ou certains entrepreneurs privés ayant pourtant un rôle notable au niveau du développement du milieu (par exemple, des entrepreneurs touristiques importants sur chaque île). L’étude de ces démarches témoigne de la possibilité de surmonter certaines contraintes de la proximité (conflits d’usage, impossibilité du dialogue sur certains sujets, éloignement physique des acteurs) en s’appuyant ou en générant d’autres formes de proximité (identité insulaire, partage de connaissances, mise en réseau). Nous avons aussi constaté que certaines logiques de proximité, notamment les relations île/continent, s’expriment différemment d’une île à l’autre. Cela peut avoir eu un effet sur la mise en œuvre de chacune des démarches.

  • 16 Voir section 2.1, chacune de ces démarches est liée à une politique qui en fixe les grandes orienta (...)

28En 2007, l’influence de ces démarches sur les processus décisionnels traditionnels (tourisme, agriculture, municipalité, gestion du traversier) est encore peu perceptible. Les démarches étudiées ont introduit quelques changements au niveau de la coordination des acteurs (tableau 3). Mais pour que ces changements se transforment en un renouvellement de la gouvernance locale, plusieurs éléments entrent en ligne de compte, incluant le temps et les moyens dont disposent les porteurs du projet, ainsi que leur capacité à rejoindre tous les acteurs concernés par les enjeux en question. D’une part, les moyens financiers et humains correspondant à chaque démarche ne sont pas toujours suffisants, d’autre part cette mobilisation d’acteurs, cette ouverture au dialogue ne se font pas sans volonté politique. Cela suppose que des acteurs influents, insulaires et non-insulaires, relevant du domaine privé (entrepreneurs touristiques ou agro-alimentaire) ou public (conseil municipal, gestionnaires territoriaux ou sectoriels) s’impliquent dans le processus en acceptant de déléguer une part de leur pouvoir décisionnel en échange d’une légitimité ou d’une efficacité accrue. Le pacte rural et le projet de gestion intégrée s’inscrivent dans un contexte politique16 et dans une dynamique régionale qui en influence la mise en œuvre.

Conclusion

29L’analyse des relations de proximité nous permet de mieux comprendre les différents modes de coordination utilisés par les acteurs insulaires et régionaux pour mettre en valeur les ressources, assurer l’offre de service, gérer les conflits d’usage. Selon nos résultats, les relations sociales et spatiales entre acteurs peuvent être mobilisées en faveur d’une coexistence d’usages diversifiés ou au contraire nuire à la coordination d’acteurs nécessaire à cette coexistence. Ainsi, dans les deux îles, l’exiguïté du milieu exacerbe la concurrence entre les divers usages de l’espace, cependant la grande proximité sociale et physique entre les insulaires est un atout, dans certains cas, pour réguler les tensions. La fréquence des rencontres facilite, voire oblige à trouver des solutions convenant à tous et plusieurs acteurs peuvent jouer le rôle de passerelle entre les divers groupes sociaux. Toutefois, cette proximité a aussi des inconvénients : elle pousse parfois à ignorer des sujets porteurs de polémiques pour éviter les conflits ouverts. De plus, les liens familiaux, amicaux et professionnels sont à l’origine de clivages entre insulaires. L’analyse des relations de proximité, en soulignant notamment l’intégration des économies insulaires au circuit économique et administratif régional et national, met en relief l’importance de la prise en compte du contexte extra-local, même pour gérer des enjeux très localisés. Nous avons aussi constaté que des projets jouant un rôle clé dans la dynamique territoriale comme ceux du secteur laitier à l’Isle-aux-Grues s’appuient sur différentes formes de relations entre les acteurs, denses et ponctuelles, ce qui concorde avec les résultats de recherches faites dans d’autres contextes (Angeon et al., 2006 ; Granovetter, 2006).

30L’analyse des cas de l’Isle-aux-Grues et de l’Isle-aux-Coudres nous laisse penser qu’il est possible, en tenant compte du contexte d’implantation de la démarche participative, de stimuler des relations de proximité pour favoriser la mise en œuvre de stratégies de développement concerté. Ces démarches, pour « générer » de nouvelles relations de proximité, s’appuient sur différentes formes proximités préexistantes (identité territoriale, réseau professionnel), mais peuvent aussi être limitées par certaines relations sociales entre insulaires ou entre insulaires et continentaux. Comprendre le contexte et adapter l’approche suppose un travail sur la durée et en partenariat étroit avec les acteurs locaux. Il nous semble important de soutenir ce type démarche dans le cadre du développement des petites îles, car elles peuvent fournir les moyens aux insulaires d’influencer pleinement les processus décisionnels autour des grands enjeux qui les concernent (services, traversier, économie…), tout en favorisant la coexistence de multiples usages sur un territoire exigu.

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Notes

1 Dans cet article, pour simplifier, nous utilisons la dénomination l’Isle-aux-Grues pour désigner l’île et la municipalité.

2 Gentilé des habitants de l’Isle-aux-Grues.

3 Proche de la méthode du groupe nominal et de celle utilisée à l’Isle-aux-Coudres dans le cadre du projet de gestion intégrée (Plante et al., 2006). Les participants notent sur une fiche plusieurs idées concernant un sujet, dans ce cas l’avenir de l’île. Ces réponses sont toutes écrites sur un tableau puis discutées en groupe afin de vérifier que chacun en comprend le sens et de faire des regroupements. À l’Isle-aux-Coudres, les participants ont ensuite voté de manière individuelle et secrète pour les énoncés qu’ils préfèrent, cette étape permet de classer les énoncés selon les préférences collectives des participants.

4 Il existe un CCR (comité consultatif régional) pour chaque traversier financé par le gouvernement provincial permettant aux usagers, opérateurs et gestionnaires de discuter des modalités d’opération du service (Guillemot et al, 2008).

5 Par exemple, en 2005, le nombre de passagers passe de 6 023 en juin à 11 707 en juillet pour l’Isle-aux-Grues et de 62 905 passagers en juin à 129 841 en juillet à l’Isle-aux-Coudres (source : Société des Traversiers du Québec).

6 CLSC : centre local de santé communautaire.

7 La gang : le groupe, la bande.

8 Durant la Mi-carême les insulaires se déguisent avec les costumes confectionnés en secret par les couturières de l’île. Cette fête est devenue une activité touristique reconnue.

9 Les Vergers Pedneault, plantés au début du XXème siècle, sont devenus une attraction importante de l’Isle-aux-Coudres et une entreprise lucrative grâce à la reconversion vers la transformation (jus, alcools).

10 L’isolement implique de maintenir un équilibre entre le volume de lait produit localement et la capacité de production et de vente de la fromagerie. Le fait que les producteurs et les transformateurs soient très proches physiquement et socialement facilite les ajustements grâce aux transferts d’informations et aux relations de confiance entre les acteurs.

11 Nous utilisons le terme conflit pour traiter de tout sujet créant des polémiques, que le conflit soit latent ou ouvert.

12 Il s’agit d’une vente à la criée de produits récoltés à l’île et dans toute la région réunissant les familles insulaires les dimanches du mois de janvier.

13 Ce phénomène ne semble pas concerner uniquement les îles étudiées, à propos des îles bretonnes la sociologue Françoise Péron constate que : « Malgré les routes centrales […] les habitants permanents usent encore de toute une panoplie de stratégies d’évitement, d’allongements de trajets ordinaires, de brouillages de pistes pour esquiver les affrontements et ne pas se sentir emprisonnés dans un espace trop limité » (Péron, 2002 : 288)

14 À l’Isle-aux-Grues, au moins la moitié des résidences de l’île appartiennent à des personnes vivant d’avantage à l’extérieur de l’île (sources : notes terrain et Guimont, A. 2002)

15 Selon les données 2006 et 2007 du MAPAQ (Ministère de l’agriculture, des pêcheries et de l’alimentation du Québec), la production laitière requièrt l’utilisation de toutes les terres cultivables de l’île.

16 Voir section 2.1, chacune de ces démarches est liée à une politique qui en fixe les grandes orientations.

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : Situation des deux îles dans l’estuaire du Saint-Laurent (Québec)
Légende 1 : MRC : Municipalité régionale de comté. Ce sont des regroupements de municipalités qui sont principalement responsables de l’élaboration du schéma d’aménagement régional et de certains services supra-locaux.2 : Population : Recensement Statistique Canada 2006.
Crédits Source : auteur.
URL http://tem.revues.org/docannexe/image/1198/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 244k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Julie Guillemot, « Proximité et démarches participatives à l’Isle-aux-Grues et l’Isle-aux-Coudres (Québec) », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 11 | 2011, mis en ligne le 01 septembre 2013, consulté le 22 juillet 2017. URL : http://tem.revues.org/1198 ; DOI : 10.4000/tem.1198

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Auteur

Julie Guillemot

Doctorante en développement régional, Université du Québec à Rimouski
52 chemin des Varêts
14600 Honfleur (France)
julie.guillemot@uqar.qc.ca

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