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La gouvernance participative des forêts publiques : L’Ontario et le Québec, des chemins parallèles ? 1

Participatory governance in public forest : Ontario and Quebec, parallel paths ?
Guy Chiasson, Catalina Gonzalez et Édith Leclerc
p. 19-32

Résumés

Les politiques forestières provinciales du Canada reflètent la dynamique globale de transition d’un mode de gouvernance hiérarchique à une « gouvernance hétérarchique » (Pülzl et Rametsteiner, 2002) ce qui comporte, entre autres, une ouverture des espaces à la participation de nouveaux acteurs. Le secteur forestier canadien a été au cœur du développement économique national constituant un levier incontournable au développement des régions, particulièrement dans les provinces de l’Ontario et du Québec. Notre article souhaite souligner les points de convergence et de divergence entre les mécanismes de gouvernance participative institués dans chacune des provinces en ce qui a trait à la prise de décision en matière de politiques forestières. Notre analyse suggère que plusieurs similitudes modulent cette nouvelle génération de gouvernance, mais que celle-ci prend place dans des contextes institutionnels précis qui influent les formes participatives. Dans les cas étudiés deux trajectoires distinctes de gouvernance participative ont été identifiées : la territorialisation de la participation dans le cas du Québec et la reconstruction d’une gouvernance provinciale pour celui de l’Ontario. Cette différenciation permet de recadrer certains termes du débat en ce qui concerne les théories et les formes de la gouvernance participative.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Ce projet a bénéficié du soutien financier du Conseil de recherche en sciences humaines du Canada ( (...)

1Cet article s’intéresse aux mécanismes de gouvernance participative institués par les politiques forestières des provinces du Québec et de l’Ontario (Canada). Depuis les années 1990, les gouvernements de ces deux provinces ont mis en place certains nouveaux mécanismes de prise de décision se voulant plus ouverts à la participation de nouveaux acteurs, traditionnellement exclus de la gouvernance des forêts publiques. Ce changement de cap dans les politiques forestières provinciales s’explique, au moins en partie, par un nouveau contexte international qui favorise la participation du public dans la prise de décision forestière. La question reste cependant entière à savoir dans quelle mesure le nouveau contexte favorise la convergence entre les provinces ou encore l’expression des différences institutionnelles marquées entre elles ? Ce texte va, d’une part, rendre compte des nouveaux mécanismes de gouvernance participative dans les deux provinces pour ensuite les comparer. Si chaque province a la responsabilité de formuler les politiques publiques en matière de gestion forestière, celles-ci devraient être empreintes des mêmes lignes directrices, en raison des engagements du gouvernement fédéral à l’échelle mondiale. L’objectif de cette analyse comparative sera de voir dans quelle mesure la gouvernance participative suit des trajectoires convergentes dans chacune de ces deux provinces.

2La gouvernance participative est une question qui se pose dans le champ des politiques forestières canadiennes depuis assez peu de temps. Dans sa synthèse de 2001, M. Howlett situe les politiques forestières des provinces canadiennes dans un régime de politiques (policy regime) qui s’impose depuis la Deuxième Guerre mondiale. Ce régime se caractérise, d’une part, par un paradigme de politiques, c'est-à-dire par la prédominance d’un grand objectif : assurer aux industriels canadiens un approvisionnement durable en matière ligneuse et, d’autre part, par un mode de prise de décision (policy style) dominé par les gouvernements provinciaux et les industriels. M. Howlett et J. Rayner (2001) décrivent ce mode de prise de décision dans ces mots :
« Souvent désigné comme un style ‘fermé, bilatéral et négociateur’, le processus de politique publique dans ce secteur est typiquement caractérisé par des politiques négociées de façon privée par les gouvernements et l’industrie. Dans ce style quasi corporatiste, la définition de l’ordre du jour est largement l’affaire d’initiés ; la formulation de politiques est dominée par un sous-système restreint et fermé et la prise de décision est de nature largement incrémentale » (p. 32, notre traduction)

3Nul besoin de préciser que dans ce régime les acteurs autres que les industriels et les experts de l’État trouvent peu d’occasions d’influencer la prise de décision.

4Les politiques forestières ontariennes et québécoises sont influencées depuis quelques années par un nouveau contexte international. La pression devient forte sur les entreprises exportatrices pour qu’elles optent pour des pratiques forestières plus durables et se conforment à des normes émanant des organismes de certification (Cashore et al., 2007). Aux pressions des marchés internationaux s’ajoute la montée de nouveaux discours au sein de certains organismes internationaux, favorisant la décentralisation des politiques forestières nationales de façon à permettre la participation des divers usagers de la forêt dans la prise de décision (Appelstrand, 2002 ; Hogl et al., 2009). Dans ce contexte, il se dégage à l’échelle internationale une volonté de plus en plus manifeste de favoriser une gestion durable des forêts. La participation des divers usagers est reconnue comme une des conditions de base pour assurer cette gestion durable (Kangas, et al., à paraître). Il est intéressant de s’interroger sur l’impact de ce nouveau contexte international sur les régimes forestiers canadiens et en particulier sur le mode de prise de décision. Pour Pülzl et Rametsteiner (2002), le développement de forums globaux sur la forêt favorise le passage à une « gouvernance hétérarchique » où « les interrelations complexes nécessitent des règles pour tous les acteurs, ainsi que l’inclusion d’organisations non gouvernementales qui représentent des perspectives sociales dans le processus d’élaboration des politiques publiques » (p. 261, traduction des auteurs). Les régimes forestiers ontariens et québécois semblent s’aligner sur cette nouvelle gouvernance hétérarchique et participative.

5Certains auteurs doutent que la gouvernance participative s’impose dans les provinces canadiennes. Par exemple, J. Thorpe et A. Sandberg (2007) argumentent que les politiques forestières des provinces canadiennes restent bien ancrées dans un modèle de gouvernance centré sur l’extraction de la ressource et que la transition vers une forêt « attractive », pour laquelle les regards et les usages se diversifient, est très loin d’être complétée. A. Fréchette (2009) fait un peu le même constat pour les politiques québécoises alors qu’il montre que, malgré les importants défis environnementaux contemporains, les politiques forestières québécoises restent sous l’emprise du modèle de prise de décision centralisé d’après-guerre. Ces travaux accordent évidemment peu de poids aux mécanismes de participation mis en place par les États provinciaux depuis les années 1990. Toutefois, pour d’autres auteurs, les régimes forestiers provinciaux sont en train d’évoluer de sorte que l’on peut envisager une plus grande place à la participation de nouveaux acteurs, ce qui constituerait en soi un changement. M. Howlett et J. Rayner (2001) entrevoyaient déjà, avec prudence, cette transition vers un régime répondant un peu mieux aux demandes de participation de nouveaux acteurs (autochtones, communautés locales, propriétaires de lots boisés, environnementalistes, etc.). Nos propres travaux sur les politiques forestières au Québec (Blais & Chiasson, 2005 ; Chiasson, Andrew et Perron, 2006 ; Chiasson et Labelle, 2009) analysent les mécanismes qui permettent aux acteurs locaux de se tailler une place dans la prise de décision forestière, au moins à l’échelle locale.

1. La convergence des mécanismes de gouvernance participative

6L’objectif de ce texte n’est pas d’évaluer l’importance des nouveaux mécanismes de gouvernance participative par rapport au mode de décision des États industriels d’après-guerre. Notre analyse cherchera plutôt à mettre en rapport les mécanismes participatifs institués au Québec avec ceux de l’Ontario. Plus spécifiquement, notre analyse s’appuiera sur le débat convergence vs divergence pour tenter de voir si les mécanismes de gouvernance des deux provinces suivent des trajectoires similaires ou différentes. C. Knill (2005) résume les termes de ce débat de la façon suivante :
« Le débat portant sur la convergence et la divergence des politiques publiques nationales est intimement lié à la prolifération des travaux de recherche sur la globalisation et l’européanisation. Est-ce que la croissance importante des interrelations économiques et institutionnelles entre les États-nations se traduit par des politiques de plus en plus similaires entre les pays ? Ou la recherche de convergence provenant des impacts domestiques de la globalisation et de l’intégration européenne n’est-elle pas une ‘quête impossible’, puisque les réponses domestiques aux défis globaux et européens sont fortement influencées par les structures et les institutions domestiques. » (p. 765, traduction des auteurs)

7Le fait que les institutions québécoises et ontariennes soient soumises à des pressions internationales similaires, évoquées plus tôt, permet de s’interroger sur la perméabilité des politiques forestières provinciales à la nouvelle dynamique internationale en matière de gouvernance. Cette question de la convergence-divergence n’est d’ailleurs pas tout à fait absente de l’étude de la gouvernance forestière au Canada. M. Howlett et J. Rayner (2005, 2006) ont, en effet, constaté des différences significatives entre les politiques forestières du Canada et de certains pays européens. Ils expliquent ces différences par la faible capacité des institutions internationales à imposer une gouvernance forestière cohérente. Pour leur part, B. Cashore et al. (2007) constatent d’importantes divergences entre les mécanismes de certification forestière dans huit régions d’Amérique du Nord et d’Europe. Malgré la pertinence de ces travaux, ils laissent dans l’ombre la question de la convergence-divergence de politiques entre les différentes provinces canadiennes. Notre analyse servira justement à voir si les mécanismes de gouvernance participative institués par les États ontarien et québécois suivent des trajectoires semblables ou si elles sont marquées par des configurations institutionnelles propres.

8Précisions méthodologiques
Les résultats présentés dans cet article sont le fruit de deux démarches de recherche complémentaires. Nous avons tout d’abord fait une recherche documentaire sur les documents officiels entourant les réformes des politiques forestières dans les deux provinces (les différentes versions des lois forestières, les énoncés de politiques, les rapports des commissions d’enquête). L’analyse de ces documents s’est faite à partir d’une grille de lecture que nous avons développée. Cette grille insiste sur le rôle des divers acteurs dans la définition du cadre forestier ainsi que les mécanismes qui permettent ou empêchent la participation de ces acteurs. Ensuite, nous avons fait une série d’entrevues semi dirigées avec divers acteurs jouant un rôle clé à l’échelle provinciale. Nous avons ainsi rencontré des hauts fonctionnaires de ministères provinciaux concernés (ministère des Ressources naturelles, ministère de l’Environnement), des représentants des associations d’industriels forestiers, des hauts fonctionnaires fédéraux travaillant pour le Service canadien des forêts, des représentants d’associations autochtones et finalement des employés d’organisations non gouvernementales environnementales. L’analyse de ce matériel d’entrevue s’est faite selon la même grille que l’analyse documentaire.

2. Les mécanismes de gouvernance participative en Ontario 

9Dès la fin du XIXe siècle, le secteur forestier de l’Ontario montre les premiers signes d’une configuration particulière en matière des conceptions sociales d’usage de la forêt. Un premier mouvement de conservation, inspiré des courantes naturalistes qui plaident pour une préservation de la forêt dans son état, pristine et inchangée, (Lawson et al., 2001) fait des demandes pour une ouverture vers des usages alternatifs des terres de la couronne, axés sur le loisir et des valeurs d’usage non nécessairement liés à l’utilité économique. La réponse à cette tension est l’un des éléments qui marque encore aujourd’hui les régimes forestiers : l’usage multiple par adjacence. Cet aménagement consiste à séparer des aires géographiques pour chaque usage de la forêt, de préférence en cachant les activités les moins attrayantes derrière un écran bucolique, afin de rendre les activités extractives moins visibles.

10Cet apparent paradoxe se complexifie tout au long du XXe siècle avec les transformations sociales, économiques et démographiques qui traversent la province (Cartwright, 2003). D'un côté, le fossé entre le monde rural et urbain se creuse, ce qui entraîne, de l’autre côté, un clivage entre les perceptions de la forêt dans les différents secteurs de la société ontarienne. Alors que la population de l’Ontario se concentre dans le sud dans les centres urbains, les activités d’exploitation forestière se concentrent plutôt dans le nord où il y a un faible poids démographique, avec des niveaux élevés de dépendance face aux économies extractives. Ainsi, vers la fin des années 1980, la difficulté à concilier les différentes visions et valeurs d’usage de la forêt est mise en relief par la crise d’approvisionnement du bois et par le constat des impacts négatifs sur l’environnement des pratiques issus d’une approche rationnelle/scientifique de gestion des ressources forestières. (Lawson et al., 2001). C’est à ce moment que le passage à un nouveau régime de gestion forestière se dessine.

2.1. Un nouveau régime forestier pour l’Ontario

11En Ontario, la loi de Durabilité des forêts de la couronne (LDFC) de 1994 incorpore les principes de la Stratégie nationale sur la forêt du Canada, élaborée en 1992, et les critères et indicateurs de développement durable issus du processus de Montréal en 1994. La zone d’exploitation forestière, constituant 70 % du couvert forestier total de la province, est alors divisée en unités de gestion et à chacune d’elles correspond un Permis d’aménagement forestier durable (PAFD). Les titulaires de ces permis, majoritairement des industries privées, sont responsables des activités de planification et de gestion des forêts dans ces zones.

  • 2 En 1990, le ministère de l’Environnement de l’Ontario a promulgué la Loi d’évaluation environnement (...)

12Le ministère des Ressources naturelles de l’Ontario (MRNO) entame, en 1994, un processus de consultation en vue d’obtenir une évaluation environnementale pour la gestion du bois d’œuvre des terres de la Couronne de l’Ontario qui a débouché, en 2003, sur le renouvellement de l’évaluation environnementale de portée générale pour les forêts provinciales2 . L’entrée en vigueur de la Charte des droits environnementaux (CDE) en 1994 s’inscrit aussi dans l’éventail des mécanismes de participation publique dans la gestion des ressources naturelles. La création du poste de Commissaire à l'environnement (CEO) ayant un rôle de « chien de garde » des intérêts publics dans toutes les étapes du processus de gestion de l’environnement est un exemple de cette volonté. Il est possible d’identifier certains mécanismes permanents de gouvernance participative établis par le MRNO. Au niveau provincial, des comités consultatifs, tant en matière de politiques forestières qu’en matière de techniques forestières, ont été mis en place. Aussi, des comités consultatifs régionaux ont comme objectif de véhiculer le point de vue des régions sur la gestion forestière. Finalement, des comités locaux de citoyens sont constitués par la population de la zone de planification de gestion forestière du MRNO et prennent part à des consultations et des débats concernant la planification de la gestion et les usages des terres de la couronne. Si la participation publique est l’objectif principal visé par la mise en place de ces mécanismes, dans la pratique, leur rôle est surtout informatif et consultatif. Ces mécanismes représentent une vision étroite de la participation, alors qu’il existe ici un potentiel pour déboucher sur une ouverture de l’espace public à la construction conjointe des politiques forestières. Cela correspond à l’établissement d’un scénario formel de participation (Howlett et Rayner, 2006). Ceci est vrai principalement en ce qui concerne les mécanismes de consultation prévus pour assurer la participation des peuples autochtones. Pour la dyade gouvernement/industries, cela représente en quelque sorte le passage d’un usage de fait à un usage légitime ou, dans certains cas, un renouveau de la légitimation par les processus de consultation et d’information publiques.

13Le processus de Lands for Life, déciderait de la vocation des forêts de la Couronne dans une zone couvrant 45 % de la province. Il est un point charnière dans la transition vers un nouveau régime puisqu’il illustre la dynamique complexe entre la politique provinciale, dans un contexte de pragmatique électorale, et les demandes des acteurs en émergence.

2.2. Lands for life : émergence et consolidation des nouveaux acteurs

14Le processus Lands for life représente en quelque sorte la première mise à l’épreuve des mécanismes de concertation dans une approche de gouvernance participative. En 1997, le gouvernement de l’Ontario annonçait le début du projet, en réponse aux demandes de la population en matière d’intégration des usages alternatifs de la forêt et de la protection de l’environnement dans la planification de la gestion forestière. Après plusieurs mois de débats, le processus a débouché dans la formulation du Forest Accord, en 1999, qui établit de nouvelles zones protégées.

15Le principal défi était de concilier les intérêts économiques traditionnels avec les demandes d’autres acteurs, dont les premières nations et les environnementalistes, mais aussi les autres usagers de la forêt. Les trois principales ONG environnementales (ONGE) de la province (World Wildlife Fund, Federation of Ontario Naturalists, Wildlands League) se sont organisées en une coalition, la Partnership for Public Lands (PPL). Son objectif était d’attirer l’attention du public sur le processus d’allocation des ressources forestières qui se déroulait, tout en visant une augmentation des zones protégées et de se doter d’une voix environnementale aux tables de négociation.

16Le premier calendrier de discussion a été fortement contesté, car les audiences étaient initialement prévues dans les régions concernées par le processus, situées au nord de la province. La population de l’Ontario étant concentrée dans les centres urbains, la participation aux discussions aurait été plus mitigée dans le scénario de la tenue des débats en région. Des changements ont été apportés au calendrier et des séances de discussion ont été hâtivement ajoutées dans les grands centres urbains de la province. Cet ajustement a permis à plusieurs résidents du sud de l’Ontario de participer au processus. Il témoigne aussi de l’importance accordée à la participation publique dans le sens large dans ce processus.

17Suite au premier ensemble de recommandations, plus de 14 000 commentaires ont été reçus, encouragés par les ONGE, mais ne provenant certainement pas uniquement de leurs membres. Le point principal en dispute était la définition trop vague des zones protégées, enjeu qui était paradoxalement l’objectif principal du processus. Des négociations privées entre le gouvernement, le PPL et les principaux détenteurs des permis d’exploitation ont alors eu lieu et ont conduit ultimement à la formulation de l’Ontario Forest Accord J. Cartwright (2003) qui décrit comment l’agenda électoral, le climat politique et les nouveaux modes d’action des ONGE ont créé un environnement propice pour que les enjeux véhiculés par les acteurs en émergence soient déterminants dans les résultats du processus.

18Le processus de Lands for Life est très significatif pour les ONGE. En effet, l’obtention d’une importante augmentation des zones protégées de la province ontarienne représente en quelque sorte leurs lettres de noblesse parmi les acteurs décisionnels de la politique forestière. Toutefois, une transformation profonde des rapports de pouvoir dans la prise de décisions ne semble pas évidente. En effet, l’allocation des licences d’exploitation continue à être, pour la plupart, le produit des négociations entre le gouvernement et les industries, lesquelles, individuellement ou en association avec d’autres industries, détiennent les permis d’exploitation de 43 des 47 unités de gestion de la province

19De façon parallèle, un résultat important de ce processus est le caractère désormais incontournable des processus consultatifs, qu’ils aient un impact symbolique ou tangible. Entendons-nous bien, si une ouverture forcément plublicisée des espaces de participation ou des mécanismes de traduction institutionnelle des demandes de la population en matière de gestion forestière ne semble ne pas être le résultat du processus Lands for Life, la pratique de « consultation » après le fait accompli est plus difficile désormais.

20Enfin, ce processus et le document Ontario’s Living Legacy qui en découle, marquent un point de transition entre deux régimes. Les résultats, bien qu’inédits, n’ont rien de surprenant considérant la conjonction des facteurs socio-politiques au moment de la tenue du processus. Pour les ONGE, ces résultats signifient un passeport d’accès à l’espace décisionnel, sans permis de séjour et sans un droit de vote établi. Le processus constitue aussi une mise à l’épreuve de l’efficacité de leurs modes d’action. La capacité d’adaptation, les habiletés de négociation et la souplesse sembleraient être des compétences indispensables à la réussite des acteurs pour faire traduire leurs voix en politiques publiques.

3. La gouvernance participative au Québec

21Le Québec se trouve, lui aussi, en plein changement de régime forestier et se situe à la croisée des chemins pour harmoniser les demandes des communautés à la prise de décision en matière de forêt. D’ailleurs, le régime forestier se trouve actuellement en révision politique qui insuffle une proposition de changement sur la structuration de la gestion des forêts au Québec. Si la Loi actuelle sur les forêts, datant de 1986, a subi de nombreux changements qui modifient les mécanismes pour les rendre plus participatifs, les changements qui sont à venir témoignent davantage de l’importance d’une gouvernance participative dans le domaine forestier public du Québec. Ces processus participatifs se conforment à l’organisation administrative déconcentrée du territoire québécois. Il existe trois paliers institutionnels. L’unité de base de la gestion du territoire est la municipalité qui se regroupe dans des territoires supralocaux, les Municipalités régionales de comtés (MRC). Ces MRC sont des unités administratives qui se chargent principalement de l’aménagement du territoire. Le troisième palier est celui des régions administratives qui sont, depuis 2003, sous l’autorité des Conférences régionales des élus (CRÉ).

22Avec la Loi sur les forêts de 1986, le Québec abolit les concessions forestières à très long terme, pour instaurer un autre type de droit : les contrats d’aménagement et d’approvisionnement forestier (CAAF). Si cette loi est en rupture avec le modèle de gestion précédent, elle maintient, à peu de choses près, le rôle des acteurs responsables des activités forestières, l’État et l’industrie. Toutefois, ce régime permet deux choses :

  • la diversification des activités forestières possibles sur le territoire

  • l’introduction de l’idée de développement durable dans la gestion des forêts (Bouthillier, 2001).

23Aussi depuis peu, d’autres changements, institutionnels et organisationnels, viennent modifier les mécanismes de gouvernance dans le secteur forestier. Avec ces restructurations, il est possible de constater qu’il y a, au Québec, plusieurs échelles de participation qui permettent d’agir sur deux niveaux. À un premier niveau, les décisions participatives touchent les grandes orientations du régime. Au deuxième niveau, elles agissent sur les pratiques et les opérations. Ceci passe par trois mécanismes à des échelles diverses. Il y a d’abord une participation au niveau de la planification des opérations forestières des industries qui est obligatoire. Ensuite, au niveau régional, l’intégration d’acteurs est depuis peu requise pour l’organisation du territoire. Enfin, au niveau national, une table de rencontre pour les acteurs a été mise sur pied. Il existe aussi d’autres mécanismes de participation, moins systématiques dans l’organisation de la gouvernance forestière, qui seront présentés.

3.1. La participation à la planification des opérations forestières

  • 3 Les propos des intervenants rencontrés sont rapportés textuellement, entre guillemets, sans autres (...)

24En 1986, l’ouverture à la participation du public à la planification des activités forestières s’est traduite par l’introduction de l’opinion publique dans l’élaboration des plans d’aménagement. Ces plans d’aménagement sont produits par les industries pour chacune des unités d’aménagement qu’elles exploitent. Dans ces plans, les industries doivent démontrer au ministère des Ressources naturelles l’évaluation et la planification des activités sylvicoles. Au départ, les plans d’aménagement forestier devaient être soumis aux acteurs pour information. Les industries se voyaient obligées, par exemple, de soumettre leurs plans aux chasseurs pour les informer de leurs activités. Il y avait alors pas ou peu de recours pour la contestation, les mécanismes de plaintes étaient lourds et complexes à utiliser. Plus tard, le ministère a choisi de rendre la consultation du public sur les plans d’aménagement obligatoire pour les industries. Ce modèle, plus participatif que le précédent, permettait aux acteurs d’émettre des commentaires qui forceraient la modification des plans établis. Ceci permettait aux acteurs consultés et intéressés d’avoir un certain ascendant sur les plans d’aménagement pour répondre à leurs besoins. Enfin, depuis 2001, l’orientation retenue par le ministère des Ressources naturelles est plutôt l’association des acteurs à la création des plans. Cette forme de consultation est plutôt basée sur la concertation de l’ensemble des acteurs intéressés à la forêt (gestionnaires de MRC, autochtones, gestionnaires de territoires fauniques, industries). En leur présentant les grandes orientations d’aménagement, les industries et les acteurs doivent ensuite s’entendre sur les modalités de la planification de l’aménagement. La participation du public dans l’élaboration de ces plans d’aménagement s’est transformée à travers le temps ; « on est passé d’informer à associer en moins de 25 ans »3. Si cette participation introduit de nouvelles réflexions à la gestion des territoires forestiers, elle complexifie le processus décisionnel et les activités forestières (Bouthillier, 2001). Elle démontre toutefois une ouverture évolutive des pratiques forestières à la participation et qui se produit sur un petit territoire, à une échelle de proximité.

3.2. L’organisation du territoire par l’échelle régionale

25La participation à l’échelle régionale est relativement récente. Même si en 1995, le gouvernement avait déjà proposé la mise en place de structures régionales, l’idée ne s’est pas développée et la région n’a pas réussi à s’implanter comme structure de gestion des forêts à l’époque. « Les gens n’étaient pas prêts dans le temps, mais les mentalités changent ». En effet, en 2007, chacune des régions administratives du Québec s’est vue dans l’obligation de créer des commissions régionales responsables de l’aménagement du territoire public et des ressources naturelles. Ce mécanisme régional est aujourd’hui privilégié pour mener des consultations afin de produire un plan d’aménagement du territoire et des ressources naturelles en vue du développement de l’échelle régionale. « Le but est de se donner un cadre et des orientations à l’échelle de la région » particulièrement en ce qui a trait à l’utilisation de la forêt. À l’intérieur de ces mécanismes, « les partenaires provinciaux donnent les balises, mais les partenaires régionaux font les choix ». Somme toute, il y a une volonté de la part des leaders des différentes communautés d’avoir leur mot à dire dans la gestion des forêts et aujourd’hui les régions se font les porte-paroles de leur communauté. Avec la mise sur pied d’une instance régionale qui s’ouvre à de nouveaux acteurs, il y a donc un plus grand rôle pour les instances politiques de proximité. Par exemple, généralement dans les consultations, la participation des municipalités est privilégiée puisque celles-ci comptent sur le développement industriel et la ressource forestière pour se développer (Houde et Sandberg, 2003). Les instances régionales sont donc appelées à devenir un lieu central dans la consultation et la participation relative aux ressources naturelles puisque pour certains « au niveau régional, avant, il n’y avait rien, c’est inquiétant ». Est-ce que la dévolution consiste en un désengagement de l’État vers des instances publiques qui n’ont pas systématiquement des préoccupations de protection de l’environnement ? Est-ce que les régions ont les ressources humaines nécessaires pour ce nouveau rôle ? Est-ce que l’instance régionale est la plus apte à gérer le territoire public ? Toutes ces questions restent sans réponses pour les intervenants.

3.3. La Table nationale, les grandes orientations forestières

26La mise en place d’une table à l’échelle provinciale pour les partenaires du secteur forestier découle de deux initiatives institutionnelles :

  • la politique gouvernementale de consultation, adoptée en assemblée parlementaire en 2002

  • la politique de consultation sur le milieu forestier en 2003.

27Elle est le lieu permanent d’expression pour les divers acteurs nationaux qui sont « concernés par les enjeux de la gestion et de la mise en valeur du milieu forestier [et] est mise en place […] par les autorités du ministère des Ressources naturelles » (Québec, 2003, p. 11). Cette table compte environ 45 groupes et organisations représentants divers milieux (conseil de l’industrie, nature Québec, syndicats, faune Québec, récréation, secteur rural et forêt privée). Ce lieu se veut un endroit pour la concertation entre les acteurs au regard des enjeux globaux de la forêt et les orientations que prend le ministère des Ressources naturelles.

28Toutefois, selon quelques acteurs rencontrés, la Table nationale n’est pas vraiment un forum de concertation et un lieu où la participation est productive, « puisqu’il y a beaucoup de monde ». « [Elle] permet surtout d’exposer les points de vue corporatifs sur certains enjeux ». En effet, les relations entre les acteurs à la table nationale ne sont pas nécessairement celles d’un véritable forum de concertation, puisque « en cas de problème le réflexe des gens est de s’adresser au ministère plutôt qu’à la table. La dynamique qui règne à la table ne permet pas de faire l’unanimité et le consensus ». Pour certains, les forums de concertation les plus présents et les plus pertinents sont ceux au niveau régional. En effet, si le mécanisme provincial permet aux acteurs de se rencontrer de manière générale, dans le cadre de la même politique, les espaces régionaux sont tout de même privilégiés pour l’aménagement du territoire.

3.4. D’autres mécanismes de participation

29La gestion des forêts au Québec tend ainsi à s’effectuer de plus en plus en fonction d’un territoire de proximité avec les acteurs, d’une part et en y associant des acteurs qui ont un certain intérêt sur ce territoire et la forêt, d’autre part. Dans les faits, depuis une dizaine d’années, le Québec a vu apparaitre des projets alternatifs et expérimentaux, comme les forêts modèles (programme fédéral), les forêts habitées (programme provincial) ainsi que les expériences de gestion intégrée des ressources, qui ont permis de tester ce modèle plus territorialisé. Ces projets s’apparentent à des modèles de gestion européens, par exemple au modèle des forêts communales. Derrière ces projets, il y a l’idée que des instances de proximité peuvent jouer un rôle accru dans la gestion de leur environnement forestier. Les instances municipales et régionales sont depuis les dix dernières années de plus en plus présentes, jouent un rôle d’influence sur les décisions gouvernementales et se veulent le porte-parole d’autres visions et d’autres approches envers la forêt. Les territoires forestiers interpellent la forte mobilisation des communautés entre autres en raison de la grande valeur que ce milieu représente, que cette valeur soit de l’ordre écologique ou commercial. Cette mobilisation et ces demandes constituent des facteurs clés dans le changement d’orientation législatif. Par la territorialisation de la gestion des forêts au Québec, il semble plus aisé d’arrimer les valeurs des individus aux pratiques sur le territoire et, en ce sens, les décisions du gouvernement provincial se modifient vers cette logique territoriale. Le questionnement réside dans l’articulation et la fluidité organisationnelle et communicationnelle qui existent entre les échelles de participation publique.

4. Convergence et divergences entre les deux provinces

30Les sections précédentes ont présenté les mécanismes de gouvernance participative privilégiés par l’Ontario et le Québec. Notre analyse va maintenant tenter de voir dans quelle mesure ces mécanismes suivent des trajectoires convergentes. Généralement, les études canadiennes insistent sur les similarités entre les politiques forestières canadiennes. Par exemple, les travaux de M. Howlett (2001), déjà cités, font valoir que les régimes de politiques forestières provinciales ont suivi un parcours historique fort semblable malgré certains décalages de synchronisation entre le passage d’un régime à l’autre dans les différentes provinces. Cela donne à penser que le passage plus récent à une gouvernance participative dans les deux provinces pourrait également être marqué sous le signe de la convergence.

31En prenant un point de vue macroscopique, comme celui emprunté à M. Howlett (2001), on peut effectivement voir une importante convergence entre les deux provinces. Dans les deux cas, on constate une transition en cours vers un nouveau régime de politiques publiques qui accorde une place plus grande à de nouveaux acteurs et utilisateurs des forêts publiques. Cette transition est loin d’être achevée, comme en témoignent certaines analyses empiriques (Chiasson et al., 2006) ce qui invite à beaucoup de prudence dans la caractérisation de ce nouveau régime.

32On peut remarquer également que les calendriers des réformes en Ontario et au Québec coïncident à peu près. L’introduction des premiers mécanismes de gouvernance participative se fait dans les années 1990, suivant l'engagement canadien dans des initiatives internationales, par exemple dans la foulée de la Commission Brundtland et la Conférence de Rio. Cela suggère que les institutions forestières au Québec et en Ontario sont perméables à la dynamique internationale qui affirme l’équivalence entre gestion durable des forêts et participation des usagers dans la gestion (Pülzl et Rametsteiner, 2002). Il y aurait donc une convergence significative entre les politiques ontariennes et québécoises. Les politiques forestières québécoises et ontariennes témoignent toutes les deux du passage à un nouveau régime où la prise de décision est plus hétérarchique et plus participative que dans le mode hiérarchique précédent.

33Nous voulons cependant proposer une lecture plus fine de la gouvernance forestière participative. La flexibilité de cette lecture permet de voir des divergences importantes au niveau des mécanismes participatifs institutionnalisés dans les deux provinces. Ces divergences nous renvoient à deux cas de figure distincts de la gouvernance participative : la reconstruction d’une gouvernance provinciale dans le cas de l’Ontario et la territorialisation de la gouvernance pour le Québec.

34En effet, il semble que l’Ontario se trouve face à un scénario de gouvernance à deux vitesses : d'un côté une permanence des mécanismes de coordination « traditionnels », c’est-à-dire la négociation fermée entre le gouvernement et les industries, et, d'un autre côté, une politisation des enjeux environnementaux dans les milieux urbains, mobilisée de façon contingente et efficace par les ONGE dans l'atteinte de leurs objectifs. Nous avons mentionné quelques-uns des mécanismes de mobilisation dans la présentation du processus Lands for Life. Les rapports entre ces organisations, les autres acteurs en émergence (premières nations, usagers « alternatifs », etc.) et la société civile ontarienne ne sont pas univoques. Le nombre des membres et sympathisants des ONGE au Canada et en Ontario demeure faible par rapport aux pays européens, mais le ciblage de leurs efforts sur la protection des zones écosystémiques vulnérables leur octroie un avantage tactique en termes d'opérabilité de leurs demandes dans un climat politique favorable (Cartwright, 2003, p. 119). La faiblesse des taux d’adhésion formelle aux ONGE dans la province, trait d'ailleurs partagé par les autres provinces, ne signifie pas un désintérêt général pour les enjeux environnementaux. Au contraire, le soutien public aux initiatives et dossiers impulsés par ces organisations est très fort autant dans l’Ontario urbain que dans les régions. À cet appui, venant « du bas », s’ajoute une dynamique d’« infiltration » de la sphère décisionnelle par des cadres avec des formations les rendant plus susceptibles d’incorporer les enjeux véhiculés par les environnementalistes dans les politiques publiques.

35Le cas ontarien se retrouve donc face à une dynamique d'investissement de la sphère décisionnelle provinciale par les acteurs traditionnels (gouvernement et industries et, dans une certaine mesure, les professionnels forestiers) et l'arrivée progressive des nouveaux acteurs (ONGE, Autochtones, autres usagers). Ces nouveaux acteurs utilisent des stratégies contingentes d'accès au pouvoir et leur émergence est à la fois à la source et la conséquence des transformations dans les mécanismes de coordination globaux. Ils tirent leur force de la consolidation des réseaux internationaux, mais ils ont su utiliser aussi à bon escient le contexte politique provincial pour faire inscrire à l'agenda de gestion forestière des enjeux qui avaient peu de chance d'être priorisés dans l'ancienne configuration. De la même façon, les liens de ces acteurs avec la société civile, leur flexibilité et leur capacité de mobilisation adaptative leur permettent de faire jouer à leur avantage le décalage entre la concentration de la population dans les centres urbains et la distance physique et symbolique des zones d'exploitation forestière. La création d’instances hybrides comme le Commissaire à l'environnement (CE) témoigne de la volonté de l'échelle provinciale de passer à » une ère de participation publique améliorée, d'accessibilité aux citoyens et de responsabilisation du gouvernement » (Eco, 2009).

36Malgré le cadre législatif favorable à leur intégration au processus décisionnel de gestion forestière, les acteurs territoriaux ne semblent pas trouver leur place dans le scénario forestier. Ainsi, dans la région du sud, les municipalités ont plus de règlementations concernant la gestion des forêts que leurs pairs du nord de la province, où la plupart des activités de foresterie ont lieu (Ontario Professional Foresters Association, 2008). Si dans les municipalités du nord les activités d’extraction forestière ont historiquement constitué d'importants leviers du développement, cela ne s’est pas traduit sur le plan politique par des actions concertées ou des demandes de participation plus accrue, en dépit des incitatifs et du climat favorable à la participation. Bien sur, leur niveau élevé de dépendance des activités extractives justifie une approche prudente envers des initiatives de protection qui peuvent être liées dans l'imaginaire collectif à une version extrême du développement durable mais, cette méfiance ne suffit pas à expliquer la faible présence des acteurs locaux dans les processus décisionnels.

37Ces éléments nous permettent de constater une certaine reconstruction de la gouvernance provinciale en Ontario. Celle-ci peut être identifiée par une participation ambiguë d’acteurs locaux qui se produit soit sur une base individuelle (négociation des acteurs locaux avec les détenteurs des permis d'aménagement de chaque unité de gestion), soit directement avec l'échelle provinciale dans une dynamique très perméable au climat politique provincial, aux enjeux stratégiques de chaque localité et aux contraintes exercées par les marchés globaux. Il y a peu de mécanismes de coordination formels ou informels pour les acteurs locaux au niveau territorial. Cette situation est aussi manifeste pour l’ensemble des autres acteurs en émergence, non pas en raison d'un manque de mécanismes formels de coordination territoriale -notamment dans le cas des autochtones- mais plutôt en raison du manque de cohérence des actions concertées au niveau territorial et du coût d'opportunité politique de joindre sa voix à des initiatives ponctuelles, qui reflètent leurs intérêts à un moment précis.

38En ce qui concerne le cas québécois, même si le gouvernement provincial reste le grand joueur de la gestion des forêts puisqu’il est celui qui « donne les règles du jeu », il est aussi confronté à l’adéquation de l’organisation industrielle face aux pressions internationales. « Les gens voulaient des jobs, voulaient des usines et des moulins et maintenant d’autres gens, veulent autre chose comme la protection de l’environnement, les grandes fonctions écologiques, les autres ressources et la récréation et tous ces gens-là tentent d’influencer le gouvernement provincial qui fait ses choix et ses arbitrages ». Cela est vrai aussi parce que le développement industriel ne permet pas d’atteindre les résultats attendus, tant en raison des capacités biophysiques que de nouvelles préoccupations sociales et des restructurations commerciales. « La population et le milieu voient que le développement forestier se fait d’abord pour l’industrie et voudraient que ce soit autrement et c’est pour cette raison qu’il y a des changements. Il y a de plus en plus d’intrants sociaux et environnementaux (l’environnement, les utilisateurs, la faune) et leurs discours se rejoignent et des alliances se créent ».

39Un des enjeux de taille dans le milieu forestier québécois est donc la question de la proximité avec la population. En effet, si les grandes lignes et orientations de l’aménagement forestier sont discutées à l’échelle provinciale, les détails de l’aménagement sont, en quelque sorte et depuis peu, discutés à proximité des acteurs et du territoire forestier. Cette territorialisation de la gouvernance participative se concrétise surtout en raison du croisement entre la croissance du nombre de demandes de la part de nouveaux acteurs et la mise en place de mécanismes participatifs à des échelles de plus en plus localisées. En effet, tous les acteurs rencontrés signalent la diversification des acteurs. Les changements législatifs, lorsqu’observés sur une longue période, permettent de déceler les contours de l’ouverture qui s’est effectuée au Québec au regard de ces nouveaux acteurs. « Dans les années 60 et avant, il y avait une forme de privatisation du territoire forestier public, on passe, en 2008, à sortir les industries de leur rôle direct sur le territoire ». On constate alors, depuis les vingt dernières années, une certaine préoccupation, voire même une valorisation de l’intégration de ces nouveaux acteurs dans l’aménagement forestier. « Il y a de plus en plus de structures pour des acteurs de plus en plus diversifiés » et « le secteur industriel lui-même se fragmente en de multiples acteurs ». Les acteurs proviennent, d’une part des différents paliers gouvernementaux (provincial, régional, municipal) et des divisions gouvernementales (environnement, faune, parcs, ressources naturelles), mais aussi de diverses associations d’utilisateurs de la forêt (chasse, pêche, trappe, loisirs et plein-air), en plus des différentes associations de protection environnementale ainsi que des Premières Nations.

40La participation de ces nouveaux acteurs s’est concrétisée à l’intérieur des mécanismes formels et notre analyse se centre ici sur le choix des espaces pour cette participation. Les espaces privilégiés pour la participation des acteurs suivent la logique-cadre des processus administratifs liés au territoire. Ainsi, à l’échelle provinciale, la Table nationale agit principalement sur les orientations globales et les principes qui sous-tendent l’aménagement forestier. Ce sont principalement des représentants d’organismes provinciaux issus de milieux diversifiés (industrie, faune, Premières Nations, récréation) qui s’y rencontrent. À l’échelle des régions, ce sont plutôt les orientations spécifiques et l’encadrement de l’utilisation du territoire forestier qui sont matière à discussion. Même si la gouvernance participative à cette échelle est relativement récente, il n’en reste pas moins qu’elle indique une certaine territorialisation de cette participation. Enfin, certains mécanismes participatifs sont plus locaux, ou du moins s’opèrent à une échelle plus fine. C’est le cas de la participation du public aux plans d’aménagement des industries mais c’est aussi le cas dans certaines municipalités avec des mécanismes moins systématiques de gestion des forêts. C’est le cas avec les projets de forêts habitées, de gestion intégrée des ressources qui n’ont pas vraiment d’équivalent en Ontario. À la lumière de cette analyse, le cas du Québec laisse croire à la territorialisation de la participation. Il existe, au Québec, diverses portes d’entrée pour des systèmes d’actions diversifiés ; il y a en quelque sorte une succession graduelle dans l’orientation donnée à la participation qui varie en fonction de l’échelle.

41Le gouvernement québécois se trouve dans le rôle d’arbitre entre les attentes d’un nombre de plus en plus grand de joueurs et des enjeux de plus en plus variés. Somme toute, les formes participatives dans le milieu forestier découlent généralement d’une forte pression de la part de la population et d’acteurs du milieu forestier en général (industries, élus…) pour une implication sociale plus grande. La prise en charge d’une partie de la gestion (par exemple avec les forêts habitées) émane d’une volonté d’appropriation par certains acteurs, toutefois ces projets restent encore à l’état expérimental puisqu’ils dérangent les activités des grandes industries et complexifient les interventions forestières. L’idée reste de « diversifier les approches. Le bois est une ressource nécessaire qu’il faut continuer à couper tout en rendant les produits performants tant sur le plan de l’économie que de l’environnement, où les bénéfices reviennent directement aux communautés qui habitent le territoire ». Si au Québec les formes participatives de gestion des forêts sont de plus en plus présentes, ces formes de participation sont, aujourd’hui plus que jamais, ancrées dans la logique territoriale ; c’est-à-dire qu’elles se rapprochent physiquement des acteurs pour pouvoir prendre en considération l’organisation sociale et territoriale dans la planification de l’utilisation du territoire.

42Enfin, la question de la participation des Autochtones aux processus décisionnels en milieu forestier mériterait à elle seule un article en entier. Elle fait l’objet d’un enchevêtrement complexe de régulations tant québécoises qu’ontariennes, qui découlent du niveau fédéral et des engagements acquis par le Canada dans des forums internationaux. La participation des Autochtones aux décisions forestières est loin d’être un processus homogène, notamment en raison de la diversité des Premières Nations, des objectifs stratégiques de chacune d’entre elles et de leurs rapports culturels à la forêt. Les Autochtones sont approchés de multiples façons pour la participation, souvent dans une dynamique de cas par cas, en fonction des parcelles de territoire. En général, les autochtones refusent d’être considérés comme des simples « stakeholders » (parties prenantes) parmi la gamme des nouveaux acteurs en émergence.

Conclusion

43Notre texte a analysé les mécanismes de gouvernance participative institutionnalisés depuis les années 1990 par les politiques forestières en Ontario et au Québec. Après avoir présenté les mécanismes privilégiés dans chacune de ces juridictions, notre analyse a permis de dégager deux trajectoires distinctes de gouvernance participative au Québec (la territorialisation de la participation) et en Ontario (la reconstruction de la gouvernance provinciale).

44Les travaux sur la gouvernance, y compris ceux sur la gouvernance participative, ont pris une place grandissante dans les sciences sociales depuis un peu plus d’une dizaine d’années. Cette effervescence a cependant produit son lot de critiques sur le concept et son utilité pour comprendre les phénomènes de pouvoir contemporains. Certaines critiques vont reprocher à la gouvernance d’être un fourre-tout (Pasquier, Simoulin et Weisbein, 2007) et d’autres (Fontaine et Hassenteufel, 2002) vont reprocher aux travaux de la gouvernance de surévaluer la nouveauté des processus publics regroupés sous l’étiquette « gouvernance » ou encore de passer sous silence les phénomènes de pouvoir que cachent les discours sur la gouvernance participative (Jouve et Booth, 2004). Une autre critique qu’il est possible d’adresser à bien des travaux sur la gouvernance, c’est celle de parler de la gouvernance comme si elle pouvait se résumer à un seul modèle d’action publique indépendant des contextes particuliers dans lesquels cette gouvernance s’implante. Autrement dit, les travaux se sont souvent intéressés au passage d’une gouvernance hiérarchique à une gouvernance hétérarchique, mais en faisant peu écho à la multiplicité des modèles empiriques de gouvernance. Comme le fait valoir R. Parker (2007), l’étude de la gouvernance manque souvent d’ancrage empirique qui permettrait non seulement de valider la théorie, mais également de spécifier les formes concrètes que prend la gouvernance. « Il est important d’appréhender les théories générales portant sur les modèles émergents de gouvernance avec une sensibilité particulière pour les variations interrégionales des phénomènes de gouvernance » (Parker, 2007, pp. 113, traduction des auteurs).

45Nous pensons que notre analyse a permis de confirmer la pluralité des modèles de gouvernance participative. Notre analyse suggère que la gouvernance participative prend place dans des contextes institutionnels précis et qu’elle est modelée par ces contextes. Malgré le poids des pressions internationales, la gouvernance participative semble bien, au moins en partie, travaillée par la dépendance au sentier chère aux néo-institutionnalistes (Pierson, 2000). Cela ne veut aucunement dire que les institutions québécoises et ontariennes sont insensibles au contexte international fortement favorable à une gouvernance plus participative de la forêt, mais bien que cette influence est médiatisée par le poids des traditions institutionnelles particulières.

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Notes

1 Ce projet a bénéficié du soutien financier du Conseil de recherche en sciences humaines du Canada (CRSH) dans le cadre du projet Transformations des politiques publiques forestières au Canada. Nous voudrions remercier le CRSH de son appui. Notre collègue Caroline Andrew a également participé à la collecte de données. Nous voulons la remercier chaleureusement pour sa contribution.

2 En 1990, le ministère de l’Environnement de l’Ontario a promulgué la Loi d’évaluation environnementale (LÉE), qui exige de tous les projets publics et privés ayant potentiellement un impact sur l’environnement de se soumettre à un processus d’évaluation. Dans ce cadre, la gestion des forêts de la Couronne devait émaner d’un processus consultatif

3 Les propos des intervenants rencontrés sont rapportés textuellement, entre guillemets, sans autres indications.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Guy Chiasson, Catalina Gonzalez et Édith Leclerc, « La gouvernance participative des forêts publiques : L’Ontario et le Québec, des chemins parallèles ?  », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 11 | 2011, mis en ligne le 01 septembre 2013, consulté le 19 novembre 2017. URL : http://tem.revues.org/1186 ; DOI : 10.4000/tem.1186

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Auteurs

Guy Chiasson

Catalina Gonzalez

Édith Leclerc

Université du Québec en Outaouais
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283, boulevard Alexandre-Taché
Gatineau (Québec) Canada
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